II SA/Rz 666/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku magazynowego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku magazynowego na działkach nr ewid. 548/2 i 5481/8 położonych w I.. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: PINB prowadził postępowanie w sprawie budowy budynku magazynowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 5481/2 i 5481/18 położonych w I.. Postępowanie to wszczął na wniosek właścicielki sąsiedniej działki numerze ewid. 5293/2 – B.O. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 27 października 2016 roku stwierdził, że przedmiotowy budynek magazynowy ma wymiary w rzucie 18,44 m x 36,30 m. Jest zlokalizowany w odległości 10,60 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. 5481/2 oraz w odległości 14,22 m od budynków znajdujących się na działkach o nr ewid. 5293/2 i 5293/4. Wody opadowe z dachu odprowadzane są za pomocą dwóch rur spustowych zamontowanych w narożnikach budynku: północno-zachodnim i północno-wschodnim na nieutwardzony teren działek nr ewid. 5481/2 i 5481/18, a za pomocą pozostałych rur spustowych - do kanalizacji sanitarnej przebiegającej wzdłuż drogi o nawierzchni asfaltowej (działka nr ewid. 5481/4). Wzdłuż ściany wschodniej i północnej budynku wykonane są nasypy o szerokościach odpowiednio 5,0 m 4,0 m i maksymalnej wysokości około 0,5 m przy narożniku północno-wschodnim. Budynek został wbudowany przez T.B.( dalej: "inwestor") zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2013 roku znak: [...], w zakresie usytuowania na działce, wymiarów zewnętrznych oraz konstrukcji. W dniu 19 października 2016 roku inwestor przedłożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Do w/w zawiadomienia załączył oświadczenie kierownika budowy o wybudowaniu budynku z nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, polegającym na wykonaniu nasypu o wysokości 0,5 m od strony wschodniej i północnej budynku. Decyzją z dnia [...] maja 2017 roku znak: [...]PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku magazynowego na działkach ewid. nr 5481/2 i 5481/18, położonych w I.. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 roku znak: [...]uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 roku znak: [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał odprowadzenie wód opadowych z dachu obiektu na teren nieutwardzony za pomocą rynien i rur spustowych. Stwierdził, że elementy odwodnienia dachu nie zostały ujęte na żadnym z rysunków wchodzących w skład projektu, a średnice rur i rynien nie zostały sprecyzowane. Projekt nie zawierał także informacji ile inwestor powinien wykonać rur spustowych i w jakich miejscach powinien je zamontować, nie przewidywał również wykonania nasypów przy budynku, czy też wykonania innego ukształtowania terenu działki. Na podstawie przeprowadzonej kontroli organ I instancji wskazał, że znaczna część wód opadowych z dachu budynku jest odprowadzana do kanalizacji, pozostała część spływa na teren działek inwestora. Poprzez wykonanie nasypu zmniejszył się kąt nachylenia terenu. Wody opadowe spływają wolniej w kierunku działek sąsiednich. PINB zaznaczył, że nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu – uznając wykonane odstępstwo za nieistotne. Wobec powyższego uznał, że stwierdzone odstępstwo nie skutkuje wszczęciem postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 z późn. zm.; dalej: "P.b."). W związku z czym umorzył w całości postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; alej: "K.p.a."). Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosły H. F., właścicielka działki nr ewid. 5293/4 i B. O. - wnioskodawczyni. W niemal identycznych odwołaniach zarzuciły, że inwestor naruszył naturalnie istniejące stosunki wodne powodując spływ wód opadowych na działki sąsiednie. H. F. zarzuciła, że kontrola powinna być przeprowadzona podczas ulewy, B.O., że przed wybudowaniem budynku magazynowego nie dochodziło do zalewania terenu, aktualnie zaś "nawet po kilkudniowym upale można bez użycia większej siły wbić w ziemię metalowy pręt o średnicy 30 mm na głębokość ponad 1 m w głąb ziemi". Decyzją z dnia[...] października 2017 roku znak: [...]organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania H. F. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 roku sygn. akt: II SA/Rz 1273/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji WINB ze względu na nierozpoznanie wszystkich odwołań. Rozpoznając sprawę ponownie WINB zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał decyzję PINB w mocy. Na wstępie wyjaśnił, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie budowy budynku magazynowego, którego celem była ocena zgodności wykonanego obiektu z projektem budowlanym. Bezsprzecznie stwierdzono, że inwestor wybudował budynek zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie usytuowania na działce, wymiarów zewnętrznych oraz konstrukcji. Zgodził się z organem I instancji, że stwierdzone odstępstwo w realizacji obiektu miało charakter nieistotny i nie spowodowało zmiany kierunku naturalnego spływu wód opadowych. Dokonując analizy znajdującej się w aktach mapy obejmującej działki nr ewid. 5481/2 i 5481/18 i ich warstwic, przed wybudowaniem budynku stwierdził, że rzędne terenu maleją w kierunku działek należących do stron odwołujących się. Działka sąsiadująca z działkami inwestora od strony południowej (nr ewid. 5481/4) położona jest na wysokości około 309,5 - 310,2 m. Działki inwestora znajdują się na wysokości około 309,0 - 309,6 m, następnie w granicy z działkami Pani F. oraz Pani O.wysokość wynosi 308,9 m, zaś działki Pani F. oraz Pani O. położone są na zbliżonych wysokościach 308,5 - 308,12 m. Na podstawie projektu budowlanego załączonego do akt sprawy ustalił, że rzędna terenu projektowanego wokół budynku wynosi 308,8 m n. p. m., a wykonany nasyp ma wysokość maksymalną 0,5 m - zatem po podniesieniu terenu o wymienione 0,5 m obiekt znajduje się na wysokościach takich, jakie wskazuje mapa z okresu przed jego wybudowaniem, tj. około 309,3 m, wykonanie przez inwestora nasypu nie zmieniło zatem ukształtowania terenu działki w sposób znaczący, czy też w sposób istotnie odbiegający od naturalnego. Powołując przepisy § 28 ust. 1-2 oraz § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422; dalej: "M.I.") naprowadził, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działki sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Na podstawie pisma Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] z dnia 28 października 2016 roku ustalił, że budynek jest podłączony do kanalizacji deszczowej w I., w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu tych przepisów. Na tych podstawach organ II instancji przyjął, że inwestor nie dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych, teren nadal posiada naturalny spadek w kierunku północnym. Wobec powyższego zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie na jego podstawie postępowania uznał za uzasadnione. W skardze do Sądu B.O. nie zgadza się z przebiegiem postępowania administracyjnego. Podnosi, że pismem z dnia 5 października 2016 r. zwróciła się do Burmistrza Gminy w [...] "o sprawdzenie wód opadowych z rynien na budynku magazynowym (...) usytuowanym na działkach 5481/2 i 5481/18", domagając się przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w szczególności przez wykonanie odprowadzenia wód tak, by nie działały negatywnie na jej grunt. Jako podstawę swojego żądania wskazała art 29 Prawa wodnego. W świetle powyższego za bezzasadne uważa przekazanie przez Burmistrza Gminy [...], pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r., sprawy do właściwości PINB. Podnosi, że organ nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany żądania strony. Zaprzecza by przedmiotem postępowania była "budowa budynku magazynowego" jest nim natomiast "zmiana stanu wód na działkach nr 5481/2 i 5481/18". Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do rozpoznania Burmistrzowi Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości wskazał, że nie podlegają one ocenie organu odwoławczego, który działa na podstawie P.b. i tylko w takim zakresie analizuje uzyskany materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań organów administracji publicznej usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."). Ponadto wymaga podkreślenia, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczony jest przepisem art. 134 1 P.p.s.a., co oznacza, że sprawowana jest ona w granicach danej sprawy, a sąd administracyjny nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień opisanych w skardze, jak również innych, które sąd miałby obowiązek uwzględnić z urzędu. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja WINB o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd w całości podziela ustalenia jak i ocenę prawną zaprezentowane przez WINB w zaskarżonej decyzji. Bezspornie w sprawie ustalono, że będący przedmiotem postępowania budynek magazynowy na działkach nr 5481/2 i nr 5481/18 w I. ma wymiary w rzucie 18,44 m x 36,30 m. Obiekt ten jest zlokalizowany w odległości 10,60 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. 5481/2 oraz w odległości 14,22 m od budynków znajdujących się na działkach o nr ewid. 5293/2 i 5293/4. Wody opadowe z dachu odprowadzane są za pomocą dwóch rur spustowych zamontowanych w narożnikach budynku: północno-zachodnim i północno-wschodnim na nieutwardzony teren działek nr ewid. 5481/2 i 5481/18, a za pomocą pozostałych rur spustowych - do kanalizacji sanitarnej przebiegającej wzdłuż drogi o nawierzchni asfaltowej (działka nr ewid. 5481/4). Wzdłuż ściany wschodniej i północnej budynku wykonane są nasypy o szerokościach odpowiednio 5,0 m i 4,0 m i maksymalnej wysokości około 0,5 m przy narożniku północno-wschodnim. T.B. przedłożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Do w/w zawiadomienia inwestor załączył oświadczenie kierownika budowy o wybudowaniu budynku z nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, polegającym na wykonaniu nasypu o wysokości 0,5m od strony wschodniej i północnej budynku. zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał nasypów przy ścianach budynku, natomiast przewidywał odprowadzanie wód opadowych z całego dachu obiektu na własny teren nieutwardzony za pomocą rur spustowych. Słusznie organy przyjęły, że inwestor dokonał odstępstwa od projektu - wykonał nasyp o wysokości 0,5 m od strony wschodniej i północnej budynku. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy P.b. określa, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu kwalifikują się jako istotne. Są to odstąpienia w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w terenie lub w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę. Odstąpienia dokonanego przez T.B.nie można uznać za istotne, ponieważ nie występuje sytuacja określona w art. 36a ust 5. Według projektu budowlanego załączonego do akt sprawy rzędna terenu projektowanego wokół budynku wynosi 308,8 m n. p. m., a wykonany nasyp ma wysokość maksymalną 0,5 m - zatem po podniesieniu terenu o wymienione 0,5 m obiekt nadal znajdowałby się na wysokościach takich, jakie wskazuje mapa z okresu przed wybudowaniem budynku, tj. około 309,3 m. Oznacza to, że wykonanie przez inwestora nasypu nie zmieniło ukształtowania terenu działki w sposób znaczący, czy też w sposób istotnie odbiegający od naturalnego. Przepisy § 28 ust. 1-2 oraz § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422) stanowią, że: § 28 ust. 1. Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. § 28 ust. 2. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. § 29. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działki sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Przedmiotowy obiekt jest podłączony do kanalizacji deszczowej w I. , co potwierdza pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej w [....] z dnia 28 października 2016 roku, zawarte w aktach organu powiatowego, zatem obiekt nie narusza w/w przepisu §28 ust 1-2. Jak wyżej stwierdzono, inwestor nie dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych, gdyż teren posiada naturalny spadek w kierunku północnym. Nie można zatem stwierdzić, żeby Pan T.B. dokonał ingerencji mającej na celu przekierowanie spływu wód na działki sąsiednie, zatem nie naruszył również przepisu § 29. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zastosowany przez organy art. 105 § 1 K.p.a. w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadniony. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest dalsze prowadzenie postępowania i brak jest podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Innymi słowy, w sytuacji, kiedy nie ma podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć przede wszystkim trzeba, że to nie organy nadzoru budowlanego oceniły treść wniosku skarżącej jako dotyczącą kwestii związanych z prawem budowlanym, ponieważ wniosek ten został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Burmistrza Gminy [...]. Skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość tego przekazania. Merytorycznie bowiem zgadza się organami nadzoru budowlanego, że nie zachodzą podstawy do podejmowania jakichkolwiek działań przez organy nadzoru budowlanego, skoro stwierdza, że organy te nie były właściwe rzeczowo w sprawie i podkreśla, że intencją wnoszącej podanie było rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów prawa wodnego. W sytuacji, gdy Burmistrz [...] przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jej pismo z dnia 23 marca 2017 r., to organ ten rozpatrzył je w zakresie swoich kompetencji, wydając stosowne rozstrzygnięcie, które WINB utrzymał w mocy. Sąd uznaje te rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego za zgodne z prawem. Podkreślić należy, że Sąd w tej sprawie ocenia jedynie prawidłowość aktów administracyjnych wydanych przez organy nadzoru budowlanego, którym Burmistrz przekazał wskazany wyżej wniosek skarżącej. Powyższe akty organów nadzoru budowlanego są prawidłowe. Skoro organom nadzoru budowlanego przekazano przedmiotowe podanie, to zostało ono przez te organy rozpatrzone w takim zakresie, w jakim były one właściwe. Podjęte przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia są merytorycznie poprawne, gdyż nie zachodziły okoliczności wymagające ingerencji tych organów. Wątpliwości natomiast może budzić pozostające poza granicami tej sprawy przekazanie przez Burmistrza [...] przedmiotowego podania organom nadzoru budowlanego. Wątpliwości te jednak nie mają wpływu na ocenę merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji. Nadmienić jedynie wypada, że w sytuacji gdy dany organ błędnie przekazuje skierowane do niego podanie, nie rozpatrując go samemu, chociaż do niego jest ono skierowane, to podmiotowi wnoszącemu takie podanie przysługuje prawo wniesienia pozwolenia w trybie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy, a po wyczerpaniu trybu z art. 37 K.p.a. – skarga na bezczynność tego organu administracyjnego (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1085/15). Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem w realiach niniejszej sprawy pozbawione uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.