II SA/Rz 669/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. S. i L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpoznaniu odwołań L. S. i R. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] uchylił ją w całości, jednocześnie nakazując L. S. i R. S. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego (budynku o wymiarach 3,5 x 6,5 m dobudowanego przy wejściu do budynku mieszkalnego od strony zachodniej), zlokalizowanej na działce nr ewid. 2050 położonej w miejscowości P. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a." oraz art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej następnie "P.b.". Wymienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB nakazał L. S. oraz R. S. dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego (budynku o wymiarach 3,5 x 6,5 m dobudowanego przy wejściu do budynku mieszkalnego od strony zachodniej), zlokalizowanej na działce nr ewid. 2050, położonej w miejscowości P., gm. [...] Organ ustalił, że wprawdzie inwestor posiada zgłoszenie o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją wiaty o pow. do 25 m.kw., które przyjęte zostało bez sprzeciwu ze strony Starostwa Powiatowego [...], jednak z uwagi na funkcjonalne połączenie dotychczas zrealizowanej części z istniejącym budynkiem mieszkalnym oraz wykonanie dodatkowej ściany z otworem drzwiowym, rzeczywistym zamiarem inwestora jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, a zatem dokonanie robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, którego w sprawie brak. Jednocześnie organ stwierdził niemożność doprowadzenia powyższego do stanu zgodnego z prawem. Od wskazanego rozstrzygnięcia dwa oddzielne, lecz jednobrzmiące odwołania złożyli L. S. i R. S., wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia, dlaczego realizując projekt techniczny dotyczący budowy wiaty do 25 m.kw. (zawarty w zgłoszeniu przyjętym bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe [...]) i dobudowując zaledwie jedną ścianę do wymienionej wiaty dopuścili się samowoli budowlanej całego obiektu i dlaczego postawiony obiekt po ewentualnym wyburzeniu tej ściany nie może zostać uznany za wiatę, w sytuacji, gdy reszta parametrów odpowiada założeniom wspomnianego projektu. WINB po rozpoznaniu wskazanych odwołań, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., uchylił kwestionowaną decyzję w całości i jednocześnie nakazał L. S. i R. S. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego (budynku o wymiarach 3,5 x 6,5 m dobudowanego przy wejściu do budynku mieszkalnego od strony zachodniej), zlokalizowanej na działce nr ewid. 2050 położonej w miejscowości P. Organ ustalił, że obiekt będący przedmiotem postępowania dobudowany został po stronie zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr ewid. 2050 w P. w sposób przylegający do ściany zewnętrznej tego budynku. Widoczne elementy konstrukcyjne dobudowane to dwa filary – w środku o wymiarach 31 x 24 cm, od wewnątrz otynkowany, natomiast drugi od strony południowej o wymiarach 31 x 33 cm z pustaków MAX. Od strony północnej do budynku mieszkalnego dochodzi ściana murowana wykonana z pustaków MAX. Elementy dochodzące do ściany zewnętrznej budynku są oddylatowane styropianem grubości 2 cm. Dobudowany obiekt posiada wymiary w rzucie 6,50 x 3,47 m i jest posadowiony na fundamentach ciągłych. Nad poziomem posadowienia widoczne są ściany fundamentowe, izolowane pionowo. Obiekt dobudowany do budynku mieszkalnego w części nadziemnej wykonany jest w technologii murowanej z pustaków MAX grubości 30 cm; od strony północnej ściana jest pełna; od strony zachodniej wykonane są dwa otwory okienne (wraz ze stolarką okienną i parapetami); od strony południowej ściana jest niepełna – po prawej stronie znajduje się filar, po lewej fragment ściany o szerokości 69 cm. Wewnątrz obiekt jest otynkowany, wykonano podłoże betonowe. Nad ścianami wykonana została płyta żelbetowa z okapami wysuniętymi od strony zachodniej i południowej poza lico ścian. W ścianie zachodniej znajdują się drzwi wejściowe do istniejącego budynku mieszkalnego, przy czym są to jedyne drzwi do tego budynku. Dobudowany obiekt budowalny znajduje się w odległości 1,56 m od istniejącego płotu. Na podstawie powyższego WINB doszedł do wniosku, że kwestionowana decyzja organu I instancji jest w pełni uzasadniona. Podniósł, że L. S. i R. S. wybudowali obiekt budowalny na podstawie zgłoszenia z dnia 12 sierpnia 2013 r. (znak: [...]) przyjętego bez sprzeciwu w Starostwie Powiatowym [...] w dniu 14 sierpnia 2013 r. Obejmowało ono budowę wiaty do 25 m.kw. o wymiarach 3,5 x 6,5 m. Według przedmiotowego zgłoszenia, konstrukcję wiaty winny stanowić fundamenty żelbetowe głębokości posadowienia 1,10 m, ściany zewnętrzne z pustaków MAX, nadproża i wieńce betonowe, stropodach jednospadowy żelbetowy ze spadkiem 3 º, pokryty papą. Zgłoszenie przewidywało wykonanie ściany pełnej od strony północnej i zachodniej z dwoma otworami okiennymi oraz wykonanie dwóch słupów od strony wschodniej. W ocenie WINB, wybudowany obiekt budowlany nie może być zakwalifikowany jako wiata, a stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Dobudowana część została bowiem wykonana przy ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, w której znajdują się drzwi wejściowe do tego budynku, przy czym są to jedyne tego typu drzwi w tym budynku. Wykonana rozbudowa pełni więc funkcję wiatrołapu, zaś wraz z budynkiem mieszkalnym tworzy całość pod względem funkcjonalnym i użytkowym. Na wskazaną rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. inwestorzy nie uzyskali wymaganego przez art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenia na budowę, co świadczy o dokonanej samowoli budowlanej, której jednak legalizacja w trybie art. 48 ust. 2 P.b. nie jest możliwa. Przedmiotowa rozbudowa narusza bowiem obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, a konkretnie § 12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku rozbudowy budynku istniejącego, jej odległość od sąsiedniej działki nie może być mniejsza niż 3 m. W sprawie niniejszej odległość ta nie została tymczasem zachowana. Powyższe skutkowało koniecznością nakazania w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b. rozbiórki dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Zreformowanie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej związane było natomiast z koniecznością prawidłowego określeniem nazwiska L. S. i jej adresu zamieszkania, wskazanych w decyzji PINB. L. S. i R. S. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i zaskarżyli go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając rażące naruszenie prawa, które winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego. Podkreślili, że dopuścili się jedynie nieistotnego odstępstwa od projektu wiaty, co nie powinno stanowić podstawy do jej rozbiórki w całości. Zwrócili uwagę na zasadność zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 P.b. Podnieśli, że skoro dokonali wyburzenia spornej ściany, to tym samym ustąpiła przyczyna wydanego w stosunku do nich nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu, bowiem brak podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana nią decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Legalność stanowi zaś jedyne kryterium, w oparciu o które Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, co wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Wyeliminowanie z obrotu prawnego skarżonej decyzji poprzez jej uchylenie konieczne jest w razie ustalenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Nie stwierdzając zaistnienia tego rodzaju naruszeń Sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadną. Kontroli w niniejszym postępowaniu poddana została reformatoryjna decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylająca w całości decyzję PINB i nakazująca L. S. i R. S. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego. Zaznaczyć przy tym należy, że zmiana dokonana przez organ drugiej instancji dotyczyła prawidłowego określenia nazwiska skarżącej oraz adresu jej zamieszkania. Bezsporne jest, że w dniu 12 sierpnia 2013 r. L. S. i R. S. dokonali w organie architektoniczno-budowlanym zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Obejmowało ono budowę wiaty o wymiarach 3,5 x 6,5 m ze ścianą pełną od strony północnej, ścianą pełną z otworami okiennymi od strony zachodniej oraz dwoma słupami od strony wschodniej. W rzeczywistości zaś powstał obiekt z dodatkową ścianą od strony południowej wraz z otworem drzwiowym. Na podstawie powyższych ustaleń PINB przyjął, że z uwagi na funkcjonalne połączenie wzniesionego obiektu z istniejącym budynkiem mieszkalnym, jak też wykonanie przedmiotowej, dodatkowej ściany z otworem drzwiowym, faktycznym zamiarem inwestora była rozbudowa tego budynku mieszkalnego, na co wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego w niniejszej sprawie brak. Organ odwoławczy podzielił powyższą kwalifikację wykonanych robót budowlanych. Stwierdził bowiem, że dobudowana część wykonana została przy ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, w której znajdują się drzwi wejściowe do tego budynku, a są to jedyne tego typu drzwi w tymże budynku. Dlatego też, w ocenie WINB, wzniesiony obiekt pełni rolę wiatrołapu, a wraz z budynkiem mieszkalnym tworzy całość pod względem funkcjonalnym i użytkowym. Nielegitymowanie się zaś przez inwestora pozwoleniem na budowę musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki wobec uprzedniego stwierdzenia braku możliwości legalizacji. Z przedstawionym stanowiskiem organów nie zgadzają się skarżący twierdząc, że skoro wznieśli zaledwie jedną ścianę więcej niż zakładało dokonane przez nich zgłoszenie, to jest to nieistotne odstępstwo, które nie powinno skutkować nakazem rozbiórki całej wiaty. Nadto, zwrócili uwagę na zasadność zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej oraz potrzebę umorzenia postępowania wobec ustania przyczyny skierowanego wobec nich nakazu w sytuacji wyburzenia przez nich spornej ściany. Obowiązujący w dacie dokonania zgłoszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powołana ustawa, jak też wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie definiują pojęcia wiaty. Wedle Słownika języka polskiego (pod red. naukową M. Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1978 r., str. 691) wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Ponadto, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o istocie tego obiektu decyduje jego konstrukcja, która pozbawiona jest co najmniej jednej ze ścian. Musi być to zatem obiekt o charakterze otwartym [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (WSA) z 15.07.2009 r. II SA/Kr 448/09, wyrok WSA w Gdańsku z 28.01.2015 r. II SA/Gd 649/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z przeprowadzonej w dniu 16 września 2014 r. kontroli, L. S. i R. S. zrealizowali inny zakres robót od tych planowanych i określonych w zgłoszeniu z dnia 12 sierpnia 2013 r. Wykonali oni mianowicie dodatkową ścianę (od strony południowej) wraz z otworem drzwiowym. Tym samym, powstały obiekt z pewnością nie odpowiadał przedstawionemu wyżej rozumieniu wiaty. Z uwagi zaś na niewątpliwe tworzenie całości pod względem funkcjonalnym i użytkowym z istniejącym budynkiem mieszkalnym słusznie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że doszło w istocie do rozbudowy tegoż budynku. Tak jak w przypadku wiaty Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy stanowiąc jedynie, w art. 3 pkt 6, że jest ona jedną z postaci budowy, obok odbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Zgodnie z powołanym wyżej Słownikiem języka polskiego, rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów. Rozbudowa więc to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie. Należy ją definiować w opozycji do cech wyróżniających przebudowę, a którymi są (w świetle art. 3 pkt 7a P.b.) brak zmiany parametrów odnoszących się do kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy też liczby kondygnacji. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego w postaci rozbudowy, stanowiącej jedną z postaci budowy, która z kolei wchodzi w zakres pojęcia roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.) możliwe jest tylko i wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 P.b. Wyjątkiem od powyższej reguły są sytuacje (określone w art. 29-31 P.b.), gdy ustawodawca bądź przewiduje dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej bądź też nie wymaga ani takiego zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych bez dysponowania stosownym pozwoleniem uzasadnia wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 48 P.b. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższy nakaz rozbiórki może być jednak orzeczony tylko wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, o czym mowa w art. 48 ust. 2 P.b. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien więc dokonać oceny, czy budowa zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku takiego planu) oraz czy nie narusza ona przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest więc prawidłowa kwalifikacja wykonanych przez inwestorów robót. O powyższym muszą zaś decydować okoliczności danej sprawy, w tym przede wszystkim cel, dla którego zostały one podjęte. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a to protokół z czynności kontrolnych, jak też dokumentacja zdjęciowa muszą prowadzić do konkluzji, iż zrealizowane przez skarżących roboty budowlane doprowadziły do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie. W takiej zaś sytuacji inwestorzy winni byli legitymować się pozwoleniem na budowę, którym jednak nie dysponowali. Wobec tego słusznym było uznanie, że doszło do samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie art. 48 P.b. Odmienne stanowisko prowadziłoby do akceptacji działań skarżących, które zmierzały do obejścia wymogów prawa budowlanego. Wobec z kolei jednoznacznego stwierdzenia działania, którego celem było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, brak podstaw do twierdzenia, że wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres tych wskazanych w zgłoszeniu, a zatem, że dopuszczono się odstępstwa od tego ostatniego. Uzasadnione jest zaś stanowisko, że doszło do budowy bez wymaganego w tym przedmiocie pozwolenia. W niniejszej sprawie niczego nie zmienia przyjęcie nawet poglądu, iż nie każde odstępstwo przez inwestora od treści zgłoszenia zamierzenia budowlanego, w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu, uzasadnia twierdzenie, że zrealizowana inwestycja ma charakter inwestycji dokonanej bez zgłoszenia, a w konsekwencji stanowi samowolę budowlaną. Stanowisko to uzasadniające wszczęcie procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i art. 51 P.b. nie mogłoby bowiem znaleźć zastosowania do sytuacji, gdy w istocie wykonano inny obiekt niż objęty zgłoszeniem, czyli gdy nastąpiła zupełna zmiana charakteru realizowanych robót, a tym samym doszło do samowolnej budowy obiektu budowlanego. Wybudowanie więc w warunkach niniejszej sprawy, obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę wyłączało wdrożenie wskazanego postępowania naprawczego. Tym samym, za zupełnie bezzasadne należy uznać twierdzenia skarżących o nieistotnym tylko odstępstwie od projektu wobec dobudowania "zaledwie" jednej ściany do wiaty, co nie powinno, ich zdaniem, stanowić podstawy do rozbiórki całej wiaty. Skoro bowiem w wypadku rozbudowy budynku mieszkalnego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, nie zaś zgłoszenia, to za zbędne należy uznać rozważania co do konkretnych różnic pomiędzy danymi wskazanymi w zgłoszeniu, a tymi faktycznymi. Zgłoszenie dotyczyło innej inwestycji niż ta, która została faktycznie zrealizowana przez skarżących. W takiej sytuacji należy przyjąć, że wykonano roboty bez zgłoszenia. Innymi słowy, owo zgłoszenie było nieskuteczne (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.11.2006 r. II OSK 1375/05, wyrok WSA w Rzeszowie z 28.05.2014 r. II SA/Rz 382/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc nie wywołało ono skutków prawnych, to nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących sprowadzający się do przyjęcia, że zrealizowane roboty w części, którą to zgłoszenie obejmowało odpowiadają prawu. Z tej zresztą przyczyny jako zupełnie niezrozumiały jawi się argument stron skarżących o ustąpieniu przyczyny nakazu rozbiórki (wobec rozebrania ściany z otworem drzwiowym) i związanej z tym koniecznością umorzenia postępowania. Nie znajduje także uzasadnienia argument skarżących, że decyzja jest dla nich "bardzo kosztowna". Przy ocenie samowoli budowlanej nie mają bowiem żadnego znaczenia przyczyny, dla których strona dopuściła się naruszenia prawa, jak też stopień zawinienia w tym zakresie oraz ewentualne konsekwencje z tego wynikające (M. Rypina, Komentarz do art. 48 ustawy – Prawo budowlane, LexIntranet). Odnosząc się z kolei do wniosku L. S. i R. S. o rozważenie konieczności zawieszenia postępowania sądowego w związku z uchyleniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [....]) postanowienia WINB z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji tego ostatniego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., która stanowi przedmiot niniejszej skargi, nalażało uznać go jako niezasadny. Brak bowiem istnienia zależności obydwu postępowań, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w rozumieniu niezbędnej przesłanki do zakończenia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Konkludując należy podnieść, że rozpoznające sprawę organy nie naruszyły zasad procedury administracyjnej, gromadząc pełny materiał dowodowy i prawidłowo ustalając stan faktyczny, jak też stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego. Stwierdziwszy bowiem brak pozwolenia na budowę co do dokonanej przez skarżących rozbudowy i jednoczesny brak możliwości legalizacji powyższego stanu rzeczy [z uwagi na niedochowanie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...)] organy były nie tylko uprawnione, lecz i zobowiązania do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.