II SA/Rz 669/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni -skargę oddala- W piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. R. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o kontrolę zgodności z prawem sposobu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynku gospodarczego oraz szklarni, zlokalizowanych na działce nr 1814 w S. Po przeprowadzeniu kontroli w terenie, zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni zlokalizowanych na wnioskowanej nieruchomości. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w opisywanej sprawie uznając, że sposób odprowadzania wód opadowych ze spornych obiektów budowlanych jest zgodny z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie techniczne". Organ wskazał ponadto, że przez działkę nr 1814 przebiega sieć kanalizacji deszczowej, jednakże przepisy art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) nie przyznają organom nadzoru budowlanego kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie nakazu przyłączenia budynków do takiej sieci. Uwzględniając odwołanie R. K. i K. K., decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, PINB słusznie wskazał, że stwierdzony sposób odprowadzania wód opadowych nie narusza przepisów rozporządzenia, jednak nie zbadał, że jest on zgodny z warunkami pozwolenia ma budowę spornych obiektów. Jest to kwestia o tyle istotna, że – jak ustalił organ odwoławczy – organ I instancji prowadzi odrębne postępowanie, którego przedmiotem jest powstała w warunkach samowoli budowlanej szklarnia. Tym samym nie jest uzasadnione prowadzenie jednego postępowania w stosunku do spraw, dla których może istnieć różny stan faktyczny i prawny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni, usytuowanych na działce nr 1814 w S. Organ I instancji podniósł, że pomimo podjętych prób nie udało się pozyskać projektu budowlanego spornego budynku gospodarczego, zaś okazany w trakcie rozprawy administracyjnej nieopieczętowany projekt techniczny nie określał sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku. Ustalono również, że [...] Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z/s w [...] nie wydało warunków technicznych na przyłączenie rzeczonych obiektów do sieci kanalizacji deszczowej. W ocenie organu oznacza to, że stwierdzony sposób odprowadzania wód jest zgodny z § 28 ust. 2 rozporządzenia, zaś z uwagi na fakt, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przyznają organom nadzoru budowlanego kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie nakazu przyłączenia budynków do takiej sieci, postępowanie podlegało umorzeniu. K. K. i R. K. wniosły odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i orzeczenia, że wody opadowe z budynku gospodarczego i szklarni odprowadzane są z naruszeniem przepisu, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniosły, ze organ I instancji – pomimo wyraźnych wskazań organu odwoławczego – ponownie nie wskazał w rozstrzygnięciu decyzji czy postępowanie podlega umorzeniu w całości, czy w części. Niezależnie od powyższego wskazały, że organ I instancji wydał zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Nie poczynił bowiem wystarczających ustaleń w kwestii wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę sposobu odprowadzania wód opadowych, jak również nie zweryfikował czy na działce nr 1814 została zakopana rura o długości około 4 m, służąca do odprowadzania wód opadowych w kierunku działki nr 1813. Z kolei jeżeli organ nadzoru budowlanego zajął stanowisko, że w świetle art. 83 ust. 1 ustawy prawo budowlane nie posiada kompetencji do wydania nakazu przyłączenia obiektów budowlanych do siebie kanalizacji deszczowej, to winien wskazać w uzasadnieniu decyzji organ właściwy w tej sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i umorzył w całości postepowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych ze spornych obiektów. Zdaniem organu odwoławczego, w opisywanej sprawie organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Niemniej za zasadny uznać należało zarzut odwołania zawiązany z wadliwym sformułowaniem rozstrzygnięcia poprzez niewskazanie czy postepowanie podlega umorzeniu w części, czy w całości. Okoliczności te uzasadniały zatem uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wskazał, że – jak ustalił organ I instancji – wody opadowe z dachu budynku gospodarczego odprowadzane były albo do zbiorników metalowych przystosowanych do pobierania i wykorzystywania wody w celu podlewania warzyw i roślin w szklarni (kontrola w dniu 9 września 2016 r. i rozprawa administracyjna w dniu 28 września 2017 r.), albo na teren własnej działki (rozprawa z dnia 16 stycznia 2017 r.). Słusznie zatem przyjął PINB, że taki sposób odprowadzania wód jest zgodny ze wskazanymi regulacjami rozporządzenia, a w konsekwencji umorzył prowadzone postepowanie. Wskazaną przez odwołujących się rurą zakopaną w ziemi odprowadzone są zaś wody opadowe z budynku garażu, czyli obiektu nie stanowiącego przedmiot opisywanego postępowania, a zatem zarzuty w tej kwestii nie mogły podlegać ocenie w ramach kontroli instancyjnej zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. K. i R. D. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu, skarżące podniosły, że wody opadowe z budynku gospodarczego i szklarni odprowadzane są niezgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia. W realiach opisywanej sprawy istnieje techniczna możliwość przyłączenia spornych obiektów do sieci kanalizacji deszczowej, co z resztą przyznały organy nadzoru budowlanego, a zatem zarówno odprowadzanie wód opadowych systemem rur i rynien do zbiorników metalowych, jak i odprowadzanie ich na teren własnej działki, uznać należało za niezgodne z obowiązującymi i wskazanymi przez organ regulacjami. Ponadto, wybrakowanie dokumentacji projektowej nie zwalnia organu od dokonania samodzielnych ustaleń co do zgodności zastosowanych rozwiązań z obowiązującymi przepisami. W odniesieniu zaś do szklarni podkreśliła, że rozstrzygnięcie kwestii jej legalności nie odpowiada zakresowi opisywanego postępowania, wobec czego powoływanie się na decyzję winnej sprawie nie mogło stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestionowana skargą decyzja nie narusza tak prawa procesowego, jak i materialnego. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia wszczętego w dniu 28 listopada 2016 roku postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni usytuowanych na działce 1814 przy ul. R. w S. Wstępnie już należy zastrzec, że umorzenie postępowania prowadzonego w odniesieniu do szklarni podyktowane było uostatecznieniem się decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2017 roku, nr [...], którą umorzono postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, polegającej na jej wybudowaniu – tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Rz 1052/17 oddalił skargę na przedmiotową decyzję. Organy słusznie wywiodły, że w ramach tego postępowania weryfikowano zgodność odprowadzania wód opadowych ze szklarni z obowiązującymi przepisami prawnymi, nie stwierdzając w tym względzie żadnych naruszeń. Tym samym ponowne badanie tej kwestii okazało się bezprzedmiotowe. W relacji do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce 1814 ocena organu wyglądała już inaczej, niemniej również zgodnie z prawem. Organy prawidłowo ustaliły, że został on wzniesiony w oparciu o pozwolenie na budowę z 1985 roku – decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] sierpnia 1985 roku, znak [...]. Sama decyzja w tym przedmiocie się nie zachowała z uwagi na zbrakowanie dokumentacji architektonicznej w 1993 roku, w oparciu o stosowne zezwolenia. Właścicielka działki – Pani K. J., podczas rozprawy w dniu 28 września 2917 roku przedstawiła nieopieczętowany projekt techniczny budynku gospodarczego, w którym jednak nie uwzględniono rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych z budynku. W takim układzie faktycznym organy zasadnie skonkludowały, że z uwagi na brak dokumentacji architektoniczno-budowlanej jedynym wzorcem odniesienia przy ocenie sposobu oprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego na działce 1814 będą przepisy rozporządzenia technicznego. Stosownie do postanowień jego § 28 ust. 2 w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 roku (a więc na dzień orzekania przez [...]WINB) w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Nie ma wątpliwości, że budynek gospodarczy na działce 1814 jest budynkiem niskim – stosownie do postanowień § 8 pkt 1 rozporządzenia technicznego za budynki niskie uznaje się budynki do 12 metrów wysokości. Zgodnie z powołanymi przepisami nie ma więc obowiązku przyłączenia go do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej; wobec braku dokumentacji projektowej oraz pozwolenia na budowę nie można również przyjąć innego źródła tego obowiązku. W konsekwencji za trafny i w zasadzie jedyny dopuszczalny należy uznać wniosek, iż wody opadowe z budynku gospodarczego na działce 1814 mogą być odprowadzane na teren własny nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Ze zgormadzonego materiału dowodowego wynika, że aktualnie wody opadowe z budynku gospodarczego odprowadzane są za pomocą rynien i rur spustowych do zbiorników metalowych przystosowanych do pobierania i wykorzystywania wody z rynien do podlewania warzyw i roślin w szklarni. Zbiornik znajduje się przy budynku od strony działki skarżących – 1813. Budynek gospodarczy znajduje się w odległości 4 metrów od ogrodzenia pomiędzy działkami 1813 i 1814. Zgodnie z wymogami ustanowionymi mocą treści § 126 ust. 3 rozporządzenia technicznego w przypadku wykorzystywania wód opadowych, gromadzonych w zbiornikach retencyjnych, do podlewania zieleni, należy dla tego celu wykonać odrębną instalację, niepołączoną z instalacją wodociągową. W ocenie Sądu taka instalacja została wykonana; instalacją tą będą połączone rynny i rury spustowe odprowadzające wodę do metalowych zbiorników. Instalacja ta nie jest połączona z instalacją wodociągową. Przeprowadzona przez Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji afirmuje ustalenia i oceny prawne organów obu instancji, których konkluzja sprowadza się do stwierdzenia, że odprowadzenie wód opadowych z budynku gospodarczego oraz szklarni zlokalizowanych na działce 1814 jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Wobec tak przyjętych wniosków organy nadzoru zasadnie uznały, iż brak jest podstaw do władczej ingerencji i umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.