II SA/Rz 669/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr SKO.4171/86/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia ziemi z zabudowanego odcinka cieku wodnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. M. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 2 kwietnia 2024 r. nr SKO.4171/86/2022 wydana w przedmiocie nakazu usunięcia ziemi z zabudowanego odcinka cieku wodnego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm. - dalej: "P.w."). Jak wynika z uzasadnienia i administracyjnych sprawy L. C. poinformowała Burmistrza Miasta [...], że w wyniku zasypania cieku wodnego na działce nr [...] obr. [...], m. [....], doszło do naruszenia stosunków wodnych, co powoduje zalewanie jej działki nr [...] i [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta [...] decyzją z 14 czerwca 2021 r. nr OŚ.6331.8.2021.MJ nakazał M. M., właścicielce działki nr [...] obr [...], wykonanie na w/w działce od strony działki nr [...] obr [...], drenażu o średnicy 20 cm. Drenaż powinien być umieszczony na głębokości posadowienia rurociągu betonowego ze spadkiem ok. 0,5% zgodnym z kierunkiem spływu wód w zabudowanym cieku wodnym, a następnie przysypany materiałem przepuszczalnym (pospółka, drobne kruszywa) w terminie do 30 września 2021 r. W wyniku złożonego odwołania SKO w Rzeszowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz decyzją z 13 stycznia 2022 r. nr OŚ.6331.8.2020.MJ odmówił zobowiązania M. M., właścicielki działki nr [...] obr [...] m. D. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zabezpieczających szkodom na w/w działce. Także i ta decyzja w administracyjnym toku instancji została uchylona mocą decyzji SKO z 15 marca 2022 r. nr SKO.4171/13/2022 a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania Burmistrz ustalił krąg stron postępowania, przeprowadził rozprawę połączoną z oględzinami z udziałem biegłego. Mając na uwadze dokonane ustalenia oraz wnioski wypływające ze sporządzonych opinii Burmistrz Miasta [...] decyzją z 8 sierpnia 2022 r. nr OŚ.6331.8.2020 nakazał M. M., właścicielce działki nr [...] obr. [...], usunięcie ziemi z zabudowanego odcinka cieku wodnego do poziomu rzędnych terenu na działce nr [...] ze spadkiem od wykonanej studzienki na zabudowanym odcinku cieku wodnego do jego wylotu w terminie do 30 września 2022 r. Organ wyjaśnił, że w trakcie rozprawy ustalono, że na działce nr [...], na odcinku ok. 30 m został zabudowany naturalny ciek wodny, rurą z tworzywa sztucznego o średnicy 600 mm i przysypany ziemią. M. M., właścicielka ww. działki oświadczyła, że zgodnie z nakazem zawartym w decyzji Burmistrza z 14 czerwca 2021 r. został wykonany drenaż przez firmę zajmującą się pracami melioracyjnym i zgodnie ze sztuką budowlaną. W toku postępowania sporządzone zostały dwie opinie, jedna w grudniu 2021 r. przez biegłego T. K., druga przez biegłego R. D. Drugi z biegłych w swojej opinii stwierdził, że zastosowany rurociąg jest w stanie przeprowadzić wodę w ciągu przedmiotowego cieku wodnego a dodatkowo zastosowany drenaż pozwoli na szybsze odprowadzenie wód gruntowych i opadowych z otaczającego terenu. Zastosowana średnica drenażu na tak krótkim odcinku jest dobrana z dużym naddatkiem w stosunku do powierzchni terenu, z którego ma przyjąć wody gruntowej opadowe. Biegły wskazał, że samo zabudowanie cieku wodnego nie spowodowało zmiany kierunków spływu wód opadowych. Podniesienie i ukształtowanie terenu na zabudowanym odcinku cieku w stosunku do działki [...] spowodowało zakłócenie stosunków wodnych na działce nr [...]. Biegły wyjaśnił, że podniesienie i ukształtowanie terenu nad zabudowanym ciekiem powoduje wolniejszy przepływ wód opadowych i gruntowych i może powodować dłuższe stagnowanie wody na działce nr [...] i [...], nie ma natomiast żadnego wpływu na działkę nr [...], która jest ukształtowana wyżej od istniejących działek nr [...] i [...]. Według opinii R. D. istnieje podstawa do potwierdzenia tezy o zakłóceniu stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], ale tylko w wyniku podniesienia i ukształtowania terenu na zabudowanym odcinku cieku. Biegły T. K. jak i R. D. w sporządzonych opiniach nie potwierdzili naruszenia stosunków wodnych w związku z samym zabudowaniem cieku wodnego. Burmistrz uznał, że zawarte w obu opiniach wnioski są logiczne i wynikają z zebranego materiału dowodowego. Organ prowadzący postępowanie nie może natomiast wykraczać poza merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Uznał zatem za konieczne wydanie nakazu usunięcia ziemi z zabudowanego odcinka cieku wodnego do poziomu rzędnych terenu na działce nr [...] ze spadkiem od wykonanej studzienki na zabudowanym odcinku cieku wodnego do jego wylotu. Takie rozwiązanie zaproponował biegły R. D. w sporządzonej opinii. W ocenie organu usunięcie nawiezionej ziemi z zabudowanego odcinka cieku wodnego spowoduje odprowadzenie wód gruntowych i opadowych z przedmiotowych działek. Odwołania od tej decyzji złożyły zarówno L. C. jak i M. M. M. M. wskazała, że jej wniosek inicjujący postępowanie dotyczył przywrócenia do stanu pierwotnego zasypanego cieku wodnego na działce nr [...]. Jego zasypanie powoduje zalewanie jej działek o nr [...] i [...]. W ocenie odwołującej nakaz usunięcia nadsypanej ziemi ze spornej działki nie spowoduje, że sytuacja ulegnie zmianie. Stosunki wodne w dalszym ciągu będą zakłócane. Zarzuciła, że nie została poinformowana o rozprawie, przez co w sposób rażący naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie wykonał wytycznych zawartych w poprzednich decyzjach Kolegium i nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy. Wskazaną na wstępie decyzją z 2 kwietnia 2024 r. SKO w Rzeszowie rozpoznało odwołanie tylko M. M. i uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązku i jednocześnie orzekło o nakazaniu M. M., właścicielce działki nr [...] obr. [...], usunięcie ziemi z zabudowanego odcinka cieku wodnego do poziomu rzędnych terenu na działce nr [...] ze spadkiem do wykonanej w studzienki na zabudowanym w odcinku cieku do jego wylotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Kolegium w całości podzieliło dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia. Powołując się na sporządzone opinie podkreśliło, że biegli nie potwierdzili naruszenia stosunków wodnych w związku z samym zabudowaniem cieku wodnego. Natomiast istnieje podstawa do potwierdzenia tezy o zakłóceniu stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], ale tylko w wyniku podniesienia i ukształtowania terenu na zabudowanym odcinku cieku. Kolegium uznało, że zawarte w opiniach wnioski są logiczne i wynikają z zebranego materiału dowodowego a sam organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, dlatego nie może wykraczać poza merytoryczną treść opinii biegłego. W ocenie organu usunięcie nawiezionej ziemi z zabudowanego cieku wodnego spowoduje odprowadzenie wód gruntowych i opadowych z przedmiotowych działek. M. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyżej opisaną decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w tym znaczeniu, że organ nie rozpoznał sprawy w granicach wyznaczonych treścią odwołania, które zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinno zostać potraktowane przez organ jak podanie wniesione do organu I instancji, a w konsekwencji powinno prowadzić do całościowego rozpoznania przedmiotu podania - uchybienie powyższemu przepisowi postępowania wyraża się w szczególności w braku w treści zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do któregokolwiek z podniesionych w odwołaniu zarzutów; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i jej zmianę wyłącznie w zakresie określenia terminu wykonania obowiązku, nałożonego na skarżącą podczas, gdy organ powinien zmienić decyzję poprzez orzeczenie o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. bądź o umorzeniu postępowania, a to z uwagi na wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 211 ust. 2 P.w. w zw. z art 216 ust. 1 oraz art. 234 ust. 3 P.w. w zw. z art. 234 ust. 2 P.w. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, w szczególności wyrażające się w zaniechaniu rozważenia, czy z uwagi na własność gruntu pod wodami (w ocenie organu I instancji) płynącymi, stroną nie powinien być Skarb Państwa – P.; - art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy administracyjnej w sposób wykraczający poza zakres wniosku o wszczęcie postępowania; - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art 107 § 3 k.p.a. polegające na nie zawarciu w treści decyzji jej obligatoryjnego elementu, jakim jest uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewskazanie, czy i w jakim zakresie zaistniały łącznie wszystkie przesłanki, pozwalające na orzeczenie obowiązku z art. 234 ust. 3 P.w., - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podejmowania z urzędu i na wniosek stron wszelkich czynności, prowadzących do wyjaśnienia sprawy, jak również na zaniechaniu dokonania przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie prawidłowej oceny w sprawie materiału dowodowego, ograniczając się tylko i wyłącznie do bezrefleksyjnego zacytowania treści opinii biegłego. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 234 ust. 3 P.w. poprzez wydanie decyzji nakazującej usunięcie ziemi z zabudowanego odcinka cieku wodnego do poziomu rzędnych terenu na działce nr [...] ze spadkiem do wykonanej studzienki na zabudowanym odcinku cieku do jego wylotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji pomimo, że z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynika, aby w okolicznościach sprawy zaistniały wszystkie przesłanki, niezbędne do wydania decyzji określonej w art. 234 ust 3 P.w., to jest dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, wystąpienia szkody na gruncie, a także związek przyczynowy pomiędzy tą zmianą, a zaistniałą szkodą. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. II SA/Rz 669/24 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach stwierdził, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania Organu odwoławczego, od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r. zostały wniesione dwa odwołania. Pierwsze z nich wniosła skarżąca M. M. 24 sierpnia 2022 r. Zostało ono rozpoznane przez SKO w Rzeszowie zaskarżoną decyzją, o czym świadczy treść sentencji i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r. zostało również wniesione odwołanie przez L. C. w dniu 1 września 2022 r. Oba odwołania złożono w terminie z art. 129 § 2 k.p.a. Jak wynika z informacji SKO w Rzeszowie z dnia 30 października 2024 r. odwołanie L. C. nie zostało rozpoznane przez SKO. Co istotne w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] przesłał do SKO oba odwołania zarówno M. M. jak i L. C., zaznaczając, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. (pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 5 września 2022 r.). Pominięcie nawet jednego z odwołań stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych k.p.a., a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Nadto, wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (Jaśkowska M., Zakamycze 2005, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Stwierdzenie zatem nieważności decyzji wydanej wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania jest konieczne dla umożliwienia łącznego rozpoznania wszystkich złożonych w niniejszej sprawie odwołań. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, z 17 stycznia 2012r., II OSK 2146/11, dost. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym wskazać, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego.