II SA/Rz 67/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa do otrzymania pomocy finansowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009r [...] po rozpoznaniu odwołania D. B., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] września 2009r [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego i zobowiązania do zwrotu tej pomocy. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej jako k.p.a. oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwana dalej ustawą. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] października 2003r. D. B. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o udzielenie pomocy finansowej na spłatę kredytu mieszkaniowego zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...]. Do wniosku dołączył umowę sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2003r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) oraz umowę kredytu mieszkaniowego WŁASNY KĄT (Nr [...]) z dnia [...] sierpnia 2003r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] stwierdził spełnienie przez D. B. przewidzianych prawem warunków i przyznał pomoc finansową z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań finansowych na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości 25 % wartości tego lokalu tj. 20 129 zł. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. (znak: [...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] – działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z uwagi na rażące naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy, odnoszącego się do pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom w służbie stałej. Organ wskazał, że funkcjonariusz D. B. nabył lokal mieszkalny, na zakup którego zaciągnął kredyt w trakcie pozostawania w służbie przygotowawczej. Na mocy decyzji personalnej Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. z dniem 1 grudnia 2004r. stał się funkcjonariuszem w służbie stałej. Wniosek o przydzielenie pomocy finansowej na spłatę kredytu mieszkaniowego złożył w dacie pozostawania w służbie przygotowawczej, czyli gdy nie posiadał uprawnienia do lokalu mieszkalnego wynikającego z art. 85 ustawy. Z ust. 4 tego ostatniego przepisu wynika prawo funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej do otrzymania jedynie kwatery tymczasowej. Organ podkreślił, iż w dniu mianowania na funkcjonariusza w służbie stałej, tj. 1 grudnia 2004r., a więc w dniu, kiedy D. B. spełniał przesłankę uzyskania prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego, nie przysługiwało mu prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej z uwagi na treść art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro zaś nie miał prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego, tym samym nie przysługiwała mu także pomoc finansowa na jego uzyskanie. W takim przypadku nie jest to pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a refundacja wydatków poniesionych na nabycie lokalu zakupionego w sytuacji, gdy nie przysługiwało uprawnienie z art. 85 ustawy. Niewielka odległość czasowa między złożeniem wniosku, a uzyskaniem lokalu – w sytuacji, gdy lokal nabyty wcześniej niż złożono wniosek jest pierwszym lokalem funkcjonariusza bądź też lokalem kolejnym jeśli poprzedni nie odpowiadał jego uprawnieniom wynikającym z art. 85 ustawy – nie stanowi przeszkody w uzyskaniu pomocy, pod warunkiem jednak, iż chodzi o lokal nabyty w czasie, gdy funkcjonariusz posiadał uprawnienie przewidziane w art. 85 i w konsekwencji również w art. 90 cyt. ustawy. Nabyty przez skarżącego w czasie służby przygotowawczej lokal należy uznać za lokal w rozumieniu art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. W dniu [...] września 2009r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] - po wszczęciu z urzędu postępowania - wydał decyzję, którą w pkt. 1 cofnął D. B. uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego wobec niespełnienia przewidzianych prawem warunków do jej uzyskania, natomiast w pkt. 2 zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu udzielonej pomocy w łącznej zwaloryzowanej kwocie 20 983,21 zł w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego rozstrzygnięcia. Organ powołał się na fakt niezaskarżenia decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2008r. i związaną z nim prawomocność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] lutego 2008r. Mając na uwadze skutek nieważności ex tunc decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] listopada 2006r. należało, w ocenie organu pierwszej instancji, po myśli § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) cofnąć D. B. uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Pomoc zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej. Funkcjonariusz, który nabędzie lokal mieszkalny w trakcie pozostawania w służbie przygotowawczej traci natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo do przyznania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz tym samym uprawnienie do otrzymania pomocy na jego uzyskanie. Utrata przez D. B. przedmiotowego uprawnienia skutkuje z kolei obowiązkiem zwrotu otrzymanej pomocy, zwaloryzowanej stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia z 24 czerwca 2003r. W odwołaniu D. B. wniósł o jej uchylenie, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009r. (I OPS 7/08), w której Sąd wyraził pogląd, że nabycie lokalu mieszkalnego przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Spełnienie przesłanek otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważane tylko po zgłoszeniu roszczenia, nie zaś na dzień nabycia lokalu mieszkalnego. Odwołujący się zwrócił uwagę, iż w dniu [...] marca 2003r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej, jednak w stosownym terminie nie wydano decyzji o odmowie jej przyznania. Pismem z dnia [...] listopada 2003r. poinformowany został o rozpatrywaniu wniosków według kolejności zgłoszenia, co utwierdziło go w przekonaniu, iż spełnił przewidziane prawem warunki uwzględnienia żądania. W dniu [...] listopada 2006r. (data wydania decyzji) był funkcjonariuszem w służbie stałej, a występując o przedmiotową pomoc nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby, zaś zakupione mieszkanie było jego pierwszym lokalem (w przeszłości nie otrzymał bowiem lokalu służbowego, jak też nie korzystał z pomocy finansowej). Po rozpoznaniu powyższego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] (decyzja z dnia [...] listopada 2009r.) uznając, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie utrzymał w mocy kwestionowaną nim decyzję. Organ podkreślił, że decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] lutego 2008r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] listopada 2006r. nie została przez D. B. zaskarżona. Wobec ostatecznego rozstrzygnięcia, iż przyznanie wyżej wymienionemu pomocy finansowej nastąpiło z naruszeniem art. 90 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, organ słusznie orzekł o niespełnieniu przez ten podmiot warunków otrzymania pomocy finansowej i zobowiązał do zwrotu pobranego świadczenia w zwaloryzowanej wysokości. W odniesieniu do kwestii uprawnienia D. B. do przedmiotowej pomocy finansowej organ podkreślił, że lokal mieszkalny przy ul. [...] w P. został nabyty w czasie, gdy skarżący pozostawał w służbie przygotowawczej i w tym czasie zawarł umowę o kredyt na nabycie lokalu. Zatem w momencie mianowania na funkcjonariusza w służbie stałej D. B. był już współwłaścicielem tego mieszkania, co uniemożliwiało – zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy - przydzielenie mu lokalu mieszkalnego jako świadczenia podstawowego. Tym samym, niedopuszczalnym było przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako świadczenia ekwiwalentnego. Skargę do Sądu złożył D. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia: -przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. W odniesieniu do powołanej przez skarżącego uchwały NSA organ podniósł, że nie może ona mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem została podjęta w oparciu o odmienny stan faktyczny. Skarżący pozostając w służbie przygotowawczej nie był uprawniony do lokalu mieszkalnego, natomiast w chwili uzyskania statusu funkcjonariusza w służbie stałej nie spełniał warunków przydzielenia lokalu, gdyż posiadał już odpowiedni lokal. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, które w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie takiej przesłanki na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Okolicznością bezsporną jest, że nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego w P. przy ul. [...] w dniu [...] sierpnia 2003r., nastąpiło w okresie służby przygotowawczej, która trwała od [...] grudnia 2002r. do [...] grudnia 2004r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w [...] stwierdził spełnienie przez D. B. warunków i przyznał pomoc finansową z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań finansowych w wysokości 25 % wartości nabytego lokalu w kwocie 20 129 zł. Decyzja ta była wydana na wniosek D. B. z dnia [...] października 2003r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej stwierdzającą nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Decyzja ta nie była kwestionowana przez skarżącego poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zatem stała się decyzją prawomocną. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową powstała sytuacja, w której organ winien ocenić istnienie uprawnienia skarżącego i wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną, bowiem wniosek D. B. z dnia [...] października 2003r. o przyznanie pomocy finansowej nadal nie został rozpoznany. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r.w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 123, poz. 1235, zwane dalej rozporządzeniem) wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. u. z 2002r. nr 207, poz. 1761 ze zm. zwana dalej w skrócie u.s.w.) określa wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, zwanej dalej "pomocą finansową", przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej (§ 1 rozporządzenia). Natomiast w § 3 rozporządzenia wymieniono organy uprawnione do orzekania o pomocy finansowej w formie decyzji administracyjnej oraz treść możliwych rozstrzygnięć, a to: przyznanie, odmowa przyznania lub zwrot pomocy. Z przepisu wynika, że cofnięcie uprawnienia, o którym orzekły organy w kontrolowanych decyzjach nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Z tego względu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja o cofnięciu uprawnień do pomocy finansowej (pkt 1 zaskarżonej decyzji) podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa, które jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę stopniowanie wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji administracyjnej z racji istnienia wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa w stopniu rażącym nastąpiło na etapie załatwienia sprawy wydaniem decyzji, której sentencja nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych przepisami prawa. Innymi słowy treść załatwienia sprawy pozostaje w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym (por. np wyrok NSA z 26.11.2008r. sygn. akt II OSK 1457/07 LEX nr 526046; wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2008r. sygn. akt II SA/Wa 1422/08 LEX nr 520221). Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że orzeczenie o zwrocie pomocy finansowej (pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji) zostało wydane również z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie rozpoznał wniosku o przyznanie pomocy finansowej w sposób przewidziany przepisami prawa. Dodać wypada, że § 7 ust. 1 rozporządzenia określa przypadki, w których pomoc finansowa podlega zwrotowi. Natomiast ust. 2 § 7 rozporządzenia, na podstawie którego organ orzekł o zwrocie udzielonej pomocy, określa sposób waloryzacji kwoty przyznanej pomocy finansowej, która ma być zwrócona. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że stanowisko organu stwierdzające, że uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009r. sygn. akt I OPS 7/08 (ONSAiWSA nr 4 z 2009r. poz. 66) istotnie nie ma zastosowania ze względu na odmienny stan faktyczny. Zgodnie z tezą tej uchwały nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przez złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. nr 207, poz. 1761, ze zm.) nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Z uzasadnienia podanej uchwały jednoznacznie wynika, ze uprawnienie do pomocy finansowej na zakup mieszkania dotyczy funkcjonariusza w służbie stałej. Skarżący nabył mieszkanie w okresie służby przygotowawczej. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku skarżącego z [...] października 2003r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, a następnie, w zależności od wyniku postępowania, prowadzenie postępowania o zwrot udzielonej pomocy finansowej.