II SA/Rz 671/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej modernizacji ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. Rz. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z [...].06.2007r. Nr [...] dotycząca ewidencji gruntów. W sprawie prawomocnym wyrokiem z 21.04.2006r. II SA/Rz 830/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie uchylił decyzję WINGiK z [...].08.2005r. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z [...].06.2005r. [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń do danych ewidencyjnych działki. Cyt. wyrokiem Sąd uchylił także decyzję WINGiK z [...].01.2005r. [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu z [...].01.2004r. [...] zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny ewidencji gruntów w części odnoszącej się do pkt.1 w zakresie dotyczącym działki nr 1484, stanowiącej własność S. R.. W motywach tego wyroku stwierdzono, iż źródłowy wniosek S. R. kwestionującej decyzję Starosty Powiatu z [...].01.2004r. i domagającej się stwierdzenia jej nieważności powinien prowadzić do wyjaśnienia, czy wnioskująca zgłosiła żądania w aspekcie powierzchni własnej działki w czasie wyłożenia operatu, a jeśli nie, czy była prawidłowo reprezentowana. Braki w tym zakresie prowadzić mogły, w ocenie Sądu, do wznowienia postępowania ze względu na nie branie udziału w postępowaniu, a nie do stwierdzenia nieważności (s.4 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 830/05). W następstwie tego wyroku Starosta Powiatu postanowieniem z [...].10.2006r. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z [...].01.2004r. Nr [...] w części dotyczącej danych ewidencyjnych działki nr 1484, za podstawę wznowienia podając art.145 § 1 pkt 5 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2001r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W sprawie przeprowadzono pomiar granic działki nr 1484, z protokołu wynika, iż powierzchnia tej działki wynosi 0,2238 ha, przy czym granice z działkami sąsiednimi nie uległy zmianie, a zostały ustalone przez strony, przy czym granica z działką nr 1483 ustalona została w wyniku rozgraniczenia zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego z [...].12.2003r. [...]. Pismem z 12.12.2006r. skierowanym do S. R. poinformowano stronę o tym, iż informacja o fakcie stania się projektu operatem opisowo-kartograficznym zostanie zamieszczona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pouczając o skutkach opublikowania takiej informacji. Strona odmówiła przyjęcia tego pisma. Informacja o przekształceniu projektu w operat opisowo-kartograficzny odnośnie działki nr 1484 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dn.[...].12.2006r. Nr [...], poz.[...]. S. R. w terminie otwartym na wnoszenie zarzutów wniosła pismo skierowane do WINGiK, które przekazano organowi I instancji, a Starosta Powiatu uznał je za zarzuty do operatu ewidencji gruntów. Decyzją z [...].04.2007r. Nr [...] Starosta Powiatu orzekł o odrzuceniu zarzutów S. R. do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów odnośnie do działki nr 1484 położonej w J. W uzasadnieniu przytoczono obszernie stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem wszystkich zapadających w sprawie orzeczeń, zaś po analizie zarzutów S. R. domagającej się uwidocznienia powierzchni działki na 0,24 ha, a nie na 2238 ha uznano, iż nie są one uzasadnione. Zdaniem organu powierzchnia działki uwzględnia jej granice z działkami sąsiednimi ustalone na podstawie zgodnych oświadczeń stron, a także na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego orzekającego o rozgraniczeniu miedzy działką nr 1484 a działką 1483. Dodatkowo eksponowano współcześnie obowiązujące wymogi dokonywania pomiaru nieruchomości z dokładnością do 0,0001 ha. Od powyższej decyzji odwołała się S. R. wnosząc o jej zmianę. Odwołująca się wywodziła, iż na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].01.1991r. stała się właścicielką działki nr 1484 o pow.0,24 ha, taka powierzchnia działki widnieje w księdze wieczystej urządzonej dla tej działki. S. R. zarzuciła także, iż decyzja organu I instancji nie respektuje zapadłego w sprawie wyroku WSA w Rzeszowie, nadto nie uwzględniono dokumentów pomiarowych mających dotyczyć działek sąsiednich, tj. nr 3905 i 1483. Rozpoznając to odwołanie WINGiK opisaną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uchylając także postanowienie Starosty z [...].10.2006r. w przedmiocie wznowienia postępowania. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 2 k.p.a., art.7b ust.2 pkt 2 ustawy z 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240 z 2005r., poz.2027 ze zm., zwana dalej Upgik). Organ odwoławczy przytaczając obszernie stan faktyczny sprawy, w motywach swego rozstrzygnięcia skupił się na istocie postępowania wznowieniowego. Eksponując zasadę związania wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wywodzono, iż wniosek o wznowienie postępowania winien zostać wniesiony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności dającej podstawę do wznowienia postępowania, samo zaś postępowanie wznowieniowe toczy się w dwóch etapach, z których pierwszy ma charakter formalny. Zbadaniu musi podlegać treść przesłanki wznowieniowej oraz kwestia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie. Zdaniem organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu koniecznym jest z udziałem strony ustalenie przyczyny uchylenia decyzji ostatecznej z [...].01.2004r. oraz zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie. Tym motywowano wydanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy, nadto zaznaczono, iż ewentualna decyzja winna być doręczona "wszystkim stronom postępowania". Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA w Rzeszowie S. R., nie precyzując kierunku jej weryfikacji, domagając się także "obciążenia" kosztami postępowania organ administracji publicznej. Skarżąca kwestionuje sposób postępowania organów po wydaniu wyroku przez WSA w Rzeszowie II SA/Rz 830/05, wskazując iż domagała się wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, w jej ocenie organy nie traktowały jej stanowiska procesowego na równi z innymi stronami, przy czym stan taki trwać ma przez wiele lat. S. R. zarzuca, iż powierzchnia jej działki winna wynosić 0,24 ha, tak jak to przyjęto w księdze wieczystej, w jej przekonaniu zbędnym było wydawanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca odnosi się także do postępowania rozgraniczeniowego, które nie było przedmiotem sprawy, w jej ocenie działania organów mają zalegalizować stan, w którym działka sąsiadów ulegnie powiększeniu kosztem powierzchni jej działki. W konkluzji wniosła o rozpatrzenie sprawy "według moich prawnych dokumentów, które są w aktach sprawy i wydanie stosownego orzeczenia na 24 ha". W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, przytaczając w istocie zasadnicze wątki z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podtrzymując tym samym prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona, albowiem nie dopatrzono się w zaskarżonej decyzji tego typu naruszeń prawa, które prowadzić miałaby do jej wzruszenia. Punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonej decyzji, albowiem z mocy art.1 § 2 ustawy z 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kontrola sądu sprowadza się do aspektu zgodności przedmiotu zaskarżenia z prawem, jest przypomnienie, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok II SA/Rz 830/05 wydany przez WSA w Rzeszowie. Trafnie organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art.153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. WSA w Rzeszowie w wyroku II SA/Rz 830/05 uchylając szereg decyzji organów geodezyjnych doszedł do wniosku, iż źródłowe podanie S. R. wszczynające postępowanie, którego przedmiotem jest decyzja Starosty Powiatu z [...].01.2004r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla obrębu J., nie mogło być rozpatrywane w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd wywiódł, iż wobec twierdzeń skarżącej o braku prawidłowej jej reprezentacji w trakcie postępowania żądanie wzruszenia decyzji mogło być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym z powodu braku udziału strony w postępowaniu. Tą oceną sąd związał orzekające w sprawie organy oraz skład orzekający w niniejszej sprawie. Zatem prowadząc ponownie postępowanie organy orzekające musiały uwzględniać poglądy wyrażone w wyroku II SA/Rz 830/05. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił treść decyzji organu I instancji w aspekcie nakazu związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a wydana przez niego decyzja kasacyjna połączona ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz uchylenie wydanego postanowienia o wznowieniu z powołaniem się przez starostę na dyspozycję art.145 § pkt 5 k.p.a., w realiach przedmiotowej sprawy odpowiada prawu. Starosta nie zwracając uwagi na wiążące wytyczne zawarte w wyroku II SA/Rz 830/05 wskazujące na przesłankę wznowienia kojarzoną z brakiem udziału strony, wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z [...].01.2004r. powołując się na odmienną przesłankę wznowienia, tj. wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dacie orzekania, a nie znanych organowi, o jakiej mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. (k.66 akt I instancji). Następnie starosta przeprowadził czynności procesowe przewidziane w art.24a Upgik związane z trybem zatwierdzania projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów, w konsekwencji wydając decyzję w dn.[...].04.2007r. odrzucającą zarzuty do danych ewidencyjnych odnośnie działki nr 1484. Decyzję tę jak i postanowienie o wznowieniu uchylił organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy skoncentrował swoje zastrzeżenia wobec orzeczeń organu I instancji na braku wyjaśnienia treści przesłanki wznowieniowej, nadto zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia art.151 § 1 k.p.a. odnośnie decyzji wydanej w trybie wznowieniowym. Zastrzeżenia natury formalnej stanowiły zatem przesłankę do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ odwoławczy, choć nie uczynił tego może w sposób nazbyt jednoznaczny, trafnie ocenił skutki naruszeń, jakich dopuścił się organ I instancji. Odrzucając zarzuty w sprawie projektu operatu ewidencji gruntów Starosta zignorował fakt, iż działa w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, zatem wydając decyzję winien w pierwszej kolejności odnieść się do bytu źródłowej decyzji własnej z [...].01.2004r., która nadal pozostaje przecież w obrocie prawnym. Decyzja wydana we wznowieniowym postępowaniu musi uwzględniać treść art.151 k.p.a.. Wznowienie postępowania prowadzić ma do wydania jednej z trzech rodzajów decyzji przewidzianych w cyt. przepisie: organ albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, względnie uchyla decyzję dotychczasową i orzeka na nowo o istocie sprawy, względnie ogranicza się do stwierdzenia, iż dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Bez uchylenia decyzji dotychczasowej Starosty z [...].01.2004r. niedopuszczalnym było prowadzenie czynności w trybie art.24a Upgik mających na celu zatwierdzenie projektu operatu ewidencji gruntów dla działki 1484, stanowiącej własność skarżącej. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego orzeczeń nie uwzględniających zarówno konstrukcji z art.151 k.p.a., jak i wiążących poglądów zawartych w prawomocnym wyroku II SA/Rz 830/05 dokonane przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu prawa nie naruszało, co prowadziło z kolei do oddalenia skargi na zasadzie art.151 Ppsa. Podnoszone w skardze argumenty częściowo abstrahowały od motywów decyzji kasacyjnej, odnosząc się już do kwestii merytorycznych. Te elementy nie mogły mieć jednak znaczenia wobec konieczności poprowadzenia postępowania administracyjnego w prawidłowym trybie i nakazu uwzględnienia zasad prawidłowego orzekania w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Nie można podzielić zarzutu skarżącej, iż WINGiK nie uwzględnił zapadłego w sprawie wyroku II SA/Rz 830/05, przeciwnie, to właśnie potrzeba uwzględnienia treści tego wyroku determinował z kolei charakter zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji wyroku.