II SA/Rz 672/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. i G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S. i G. B. solidarnie kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 672/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2011r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania J. S. i G. B. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych w pkt I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zasypania rowu znajdującego się na działkach nr ewid. 881/1 i 882/1 przez J. S. i G. B. oraz umorzyło postępowanie organu I instancji w tej części, w pkt II. w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2006r. M. Ł. zwróciła się do Burmistrza [...] o podjęcie interwencji w sprawie przekopu na działce nr ewid. 881/1 w M. powodującego odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na jej działkę nr 876/3. Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych w miejscowości M. na działce nr 876/3. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2006r., nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt II SA/Rz112/07 oddalił skargę J. S. i G. B. na ww. decyzję. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] odmówił M. Ł. uwzględnienia żądania zawartego we wniosku. Również i ta decyzja została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2008r., Nr [...], uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz Gminy i Miasta [...] dwukrotnie decyzjami z dnia [...] kwietnia 2009r. ([...]) i z dnia [...] stycznia 201 Or. ([...]) odmówił uwzględnienia żądania zawartego we wniosku. Decyzje te zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiednio decyzjami z dnia [...] lipca 2009r. ([...]) i z dnia [...] maja 201 Or. ([...]) uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] nakazał J. S. i G. B. zasypanie rowu znajdującego się na działkach 881/1 i 882/1 stanowiących ich współwłasność położonych w miejscowości M., gm. [...] w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i dokonane w jego trakcie ustalenia. Organ wskazał, że naruszony został art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne i zaistniały przesłanki z art. 29 ust. 3 tej ustawy. Podkreślono, że wykonanie rowu na działkach nr 881/1 i 882/1 i dodatkowych rowków prowadzących do spornego rowu oraz odprowadzenie wód opadowych ze spornego rowu bezpośrednio na działkę nr 876/3 było powodem zmiany kierunku odpływu znajdujące się na gruncie wody opadowej i mają bezpośredni wpływ na zalewanie działki nr 876/3. Na działce M. Ł. nr 876/3 wystąpiły szkody. Dokonane zmiany stosunków wodnych mają również wpływ na działki nr 876/2 i 876/4. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. S. oraz G. B. i wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę uregulowania stosunków wodnych, ewentualnie o uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego i ustalenie, że właściciele działek nr 881/1 i 882/1 dokonali zmiany wody na gruncie i zmiana ta niekorzystnie wpływa na grunty sąsiednie. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez nich i nieustosunkwanie się do nich oraz pominięcie przez organ dokonanych we wcześniejszych postępowaniach ustaleń. Zarzucili pominięcie przez Burmistrza dowodu z pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 876/3 z zatwierdzonym planem budowy i zagospodarowania terenu uwzględniającym istniejące stosunki wodne. Zarzucili również naruszenie art. 75, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 10 k.p.a. Zakwestionowali ustalenia organu odnośnie wykonania w maju 2009r. rowu na ich działce przez co nastąpiła zmiana stosunków wodnych, Rów na działkach nr 881/1 i 882/1 o głębokości 0,5m powstał w 2001 r. na skutek decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2001 r., zatwierdzającej zawartą ugodę. Wskazali, że zmiany na gruncie spowodowane zostały budową domu na działce Pani Ł. Wskazali na konieczność zasięgnięcia opinii biegłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011r. w pkt I uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zasypania rowu znajdującego się na działkach nr ewid. 881/1 i 882/1 przez J. S. i G. B. oraz umorzyło postępowanie organu I instancji w tej części, w pkt II. W pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego Kolegium podniosło, że organ I instancji podjął szereg czynności dowodowych, w sposób wyczerpującym i szczegółowy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i spełnia wymagania z art. 7, art. 77 § 1. Stronom zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania. Dokonano również prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazano, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie działek nr 881/1 i 882/1 polegająca na wykonaniu przekopów. Zdaniem Kolegium ich wykonanie oddziaływuje na sąsiednie grunty. Zmiana stanu wody na gruncie, przy niezmienionym kierunku jej spływu polegać bowiem może na większej intensywności tego spływu, skoncentrowaniu spływu w jednym miejscu bądź zwiększeniu ilości spływającej wody. W toku postępowania organ I instancji zebrał także dowody potwierdzające wystąpienie szkód na działce sąsiedniej nr 976/3, polegające na jej zalaniu, powstaniu na niej zabagnień, zastoisk wody, wyrw, rozmoknięcia terenu. Materiał dowodowy wskazuje na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianami stanu wody na gruncie a szkodami na działce sąsiedniej. Wskazuje na to ukształtowanie wyrw od strony wjazdu na działce nr 876/3, stanowiących ślad po płynącej wodzie z przekopów usytuowanych na działkach nr 881/1 i 882/1. Wykopanie rowu oraz dodatkowych rowków przez użytkowników ww. działek spowodowało, że woda opadowa ze spornego rowu została skierowana bezpośrednio na działkę nr 876/3, co powoduje jej zalewania i kształtuje niewłaściwą gospodarkę wodną na tym terenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium jako niezasadne uznało stwierdzenie, że szkody związane są z naturalnym spływem wody związanym z ukształtowaniem terenu. Podkreślono, że ugoda zatwierdzona decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...].06.2001 r. została wygaszona decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].11.2008r., znak: [...] i jest ostateczna. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wobec czego zbędnym stało się skorzystanie z opinii biegłego. Przedłożone przez H. S. opinie biegłych zostały sporządzone dla potrzeb postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w R. w sprawie wykroczenia polegającego na pogłębieniu istniejącego rowu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest samo wykonanie rowu, a nie jego pogłębienie. Stąd opinie te pozostają bez wpływu na niniejszą sprawę. Kolegium podniosło, że nie został też naruszony art. 10 k.p.a. Odnośnie zaś zamieszczonego w decyzji terminu jej wykonania przez zobowiązanych Kolegium wskazało, że określenie go w decyzji jest niedopuszczalne. Elementy decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego zawiera ten przepis i nie należy do nich termin wykonania decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na powyższą decyzję złożyli J. S. i G. B. i wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wstrzymanie jej wykonania oraz dopuszczenie dowodu z akt sprawy WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 790/09 oraz z akt sprawy Sądu Rejonowego w R. X Wydział Karny, sygn. akt [...] i [...]. Decyzji tej zarzucili: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie - art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że wydanie decyzji nie jest przedwczesne w sytuacji gdy organ I instancji nie dysponował całością akt sprawy oraz poprzez nieuwzględnienie opinii biegłych i nieustosunkowanie się do nich; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne. W uzasadnieniu rozwinęli powyższe zarzuty i podtrzymali w całości argumentację zawartą w odwołaniu, raz jeszcze podkreślając, że zmiany stosunków wodnych skutkujące zalewaniem sąsiednich działek dokonała Pani Ł. poprzez podniesienie terenu w związku z budową budynku mieszkalnego i wykonanie ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 23.08.2011r., sygn. akt II SA/Rz 672/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17.11.2011 r. sygn. akt II OZ 1119/11 oddalił zażalenie G. B. na ww. postanowienie WSA w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia j est przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./. Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich /pkt 1/, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie /pkt.2/. Ustęp 2 tego przepisu zaś stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast przepis art. 29 ust.3 powołanej wyżej ustawy stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 czerwca 2007 r. III CZP 39/07 przyjął, że jakkolwiek dochodzenie przez właściciela gruntu dotkniętego szkodliwym wpływem zmiany stanu wody stanowi, co do zasady roszczenie o ochronę własności, niemniej jednak, wyjątkiem od tej zasady jest roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie przywołanego wyżej art. 29 ust.3 ustawy - Prawo wodne /OSNC 2008/7- 8/85/. Skoro więc art. 29 ust. 2 Prawa wodnego przewidując administracyjny tryb postępowania ustanawia wyjątek od zasady, to z tego względu przepis ten musi być interpretowany ściśle, a tym samym niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzająca. Oznacza to więc, że ma on zastosowanie w razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody, w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, zaś przywrócenie stanu zgodnego z prawem może polegać na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem M. Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...] celem podjęcia działań zmierzających do nakazania właścicielowi działki 881/1 przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych i zasypanie wykopanego przez niego przekopu powodującego odprowadzanie wód opadowych na jej działkę nr 876/3. Wniosek ten skarżąca uzupełniła pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. poprzez żądanie usunięcia rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce nr 881/1. Zatem organ, przeprowadzając w tym przedmiocie postępowanie na podstawie art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne powinien przede wszystkim dokonać ustaleń, czy istotnie bezprawne działanie właścicieli działki nr 881/1 dokonało zmiany stanu wody na gruncie oraz czy działanie to szkodliwie wpłynęło na grunt sąsiedni - działkę nr 876/3 należący do skarżącej . Organ prowadzący w tej sprawie postępowanie dokonał wielu czynności celem ustalenia zupełnego stanu faktycznego sprawy, w tym również przeprowadził liczne rozprawy administracyjne; w dniu [...] maja 2006r., w dniu [...] listopada 2006r., w dniu [...] listopada 2007 r., w dniu [...] lipca 2008 r., [...] września 2009 r., [...] grudnia 2009 r., [...] lipca 2010 r., które ostatecznie doprowadziły do wydania zaskarżonych decyzji organu I i II Instancji. W ocenie Sądu decyzje te wydane zostały przedwcześnie przed ustaleniem okresu powstanie rowu, a więc przed wykazaniem w prowadzonym postępowaniu ewentualnej bezprawności działania właścicieli działki 881/1, a jak wyżej podniesiono w świetle uchwały Sądu Najwyższego tylko takie działanie warunkuje zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Oznacza to więc, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Nadto, zdaniem Sądu ocena zmiany stosunków wodnych w rozpoznawanej sprawie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, a więc zasadnym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w tym zakresie. Jest to szczególnie istotne ze względu na różnicę stanowisk stron postępowania co do znaczenia spornego rowu dla systemu odprowadzania wód, a opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o ewentualnym istnieniu związku przyczynowego między hipotetyczną bezprawnością działania skarżących, a również hipotetycznymi szkodami powstającymi na działce nr 876/3. Zasięgnięcie opinii biegłego w rozpoznawanej sprawie jest istotne zarówno ze względu na składane w tym przedmiocie wnioski skarżących uprawdopodobnione przedłożonymi opiniami choć wydanymi na potrzeby postępowania karnego, jak i zarzutów w zakresie usytuowania inwestycji na działce 876/3 w sposób zmieniający stosunki wodne na gruncie. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu nieskorzystanie w rozpoznawanej sprawie przez orzekające w sprawie organy z opinii biegłego narusza zarówno przepis art. 84 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. W tym stanie sprawy, wskazane przez skarżących uchybienia jakkolwiek w sposób istotny wpłynęły na rozstrzygniecie sprawy, niemniej jednak nie wyczerpują znamion rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.