II SA/Rz 679/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 679/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Gminy [...], która zwróciła się o wprowadzenie zmiany w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji wsi O., polegającej na wyodrębnieniu na mapie ewidencyjnej działki gruntowej odpowiadającej dawnej parceli gruntowej 4019, która nie była objęta uregulowaniem własności podczas przeprowadzania uwłaszczeń. Parcela nr 4019 nadal jest objęta Lwh [...], stanowi drogę i nie została włączona do działek: nr 1597 objętej Kw [...], nr 1596/1 objętej Kw [...], nr 1596/2 i 1595 objętych Kw [...] i działki nr 1592 objętej Kw [...]. Jest to droga, której została nadana nazwa ul. K. Pierwotnie Starosta Powiatu [...] odmówił dokonania żądanej zmiany, a jego decyzja (z [...].11.2007 r.) została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Decyzja organu odwoławczego była przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który uchylił ją wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 187/08 z uwagi na fakt, że w postępowaniu odwoławczym nie brali udziału następcy prawni jednej ze stron postępowania, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.. Ponownie wydaną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2007 roku o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi O. Również i ta decyzja była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 28 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Rz 272/09, uchylił ją i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2007 roku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, przede wszystkim nie wyjaśniono statusu dawnej działki pgr 4019. Z wywodów decyzji wynika, że działka ta została włączona do działek sąsiednich w ramach postępowań toczących się w latach 70-tych. Tymczasem według strony skarżącej działka ta faktycznie istnieje – jest drogą, która ma nazwę, a tylko brak jej potwierdzenia w mapie ewidencyjnej. W ocenie Sądu sytuacja ta wymaga jednoznacznego ustalenia i przesądzenia, czy powierzchnia działki pgr 4019 jest częścią nieruchomosci uwłaszczonych, czy też istnieje niezależnie od nich. Jednocześnie Sąd zauważył, że w aktach organu I instancji znajduje się kserokopia wykazu synchronizacyjnego, z którego wynika, że działka pgr 4019 istnieje, a tylko nie została ujęta w ewidencji. Stanowi ona nową informację na temat spornej działki, uzyskaną po zamknięciu dawnych Lwh, jednakże stan akt i zakres wyjaśnienia sprawy uniemożliwiają Sądowi wypowiedzenie się co do tego czy jest ona wystarczającą podstawą dokonania zmian ewidencyjnych. W dalszym postępowaniu Sąd zobowiązał do jednoznacznego ustalenia czy działka pgr 4019 faktycznie istnieje, czy też w części weszła w skład uwłaszczonych nieruchomosci. Ponadto Sąd zalecił wyjaśnić jaki charakter i status miała prowadzona w 2007 r. synchronizacja. Po ustaleniu tych okoliczności Sąd organy rozważą jaki mają one wpływ na możliwość aktualizacji ewidencji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] dokonał zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu O. Gminy [...] w zakresie konfiguracji i powierzchni szczegółowo w tej decyzji wymienionych działek o nr 1592, 1595, 1596/2, 1596/1, 1597, 1600 oraz wydzielenia działki nr 3638 o pow. 0, 0481 ha, założenia dla niej nowej pozycji rejestrowej oraz wpisania Gminy [...] jako właściciela, zgodnie z zapisem uwidocznionym w Lwh [...]. W podstawie prawnej organ I instancji wskazał art. 20 i 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193., poz.1287), zwanej dalej ustawą, § 46 ust. 1 i § 59 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu powołał się na dołączone do wniosku Gminy [...] opracowanie z wydzielenia parceli gruntowej 4019, przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 18.11.2010 r. pod nr [...]. Przedmiotem pomiaru były granice działek nr 1592, 1595, 1596/1, 1596/2, 1597 i 1600 wskazane i przyjęte przez strony zainteresowane, spisany został protokół graniczny oraz obliczona powierzchnia, która uległa zmianie. Na ustalony przebieg granicy przedmiotowej drogi – nowo wydzielonej działki z działką nr 1597 nie wyraziła zgody M. K., kwestionując zmianę konfiguracji i powierzchnię swojej działki oznaczonej nr 1597. Jak wskazał organ, różnica powierzchni działek nr 1592, 1595, 1596/1, 1596/2 i 1597 wynika ze zmiany konfiguracji oraz sposobu obliczenia i nie narusza praw osób trzecich. W wyniku pomiaru wydzielono działkę nr 3638 odpowiadającą parceli gruntowej 4019 oraz dokonano zmiany granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr 1600. Podstawą do wydania decyzji były dokumenty geodezyjne m.in. mapa uzupełniająca i wykaz zmian - sporządzone w wyniku pomiaru. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K., wnosząc o jej uchylenie, ponieważ organ I instancji orzekając o zmianach zmienił konfigurację i powierzchnię jej działki nr 1597. Wskazała, że podstawą zmian w ewidencji było przyjęcie obecnego przebiegu i szerokości drogi bez ustalenia czy dawna parcela gruntowa 4019 położona w O. wg danych z mapy katastralnej miała tę samą szerokość i konfigurację. Z dokumentów przyjętych do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie wynika, czy dawna parcela 4019 istniała w tym samym miejscu, w którym została zaznaczona na mapie synchronizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazanych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt SA/Rz 272/09. Zgodnie z nimi, obowiązkiem organu było ustalenie, czy działka pgr 4019 faktycznie istnieje, czy też w części weszła w skład uwłaszczonych nieruchomości oraz wyjaśnienie, jaki charakter i status ma prowadzona w 2007 r. synchronizacja. Ponadto wykonana na zlecenie Wójta Gminy [...] dokumentacja nie uwzględnia stanu katastralnego sprzed założenia ewidencji gruntów. Brak jest w niej lokalizacji na mapie uzupełniającej dawnej pgr 4019, która stanowi drogę. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nakazał odnieść się do ww. zaleceń Sądu, w drodze tzw. zabiegu synchronizacyjnego umiejscowić na wykonanej mapie uzupełniającej pgr 4019, a następnie wydać decyzję odpowiadającą kryterium określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji orzekającej zgodnie z dokumentacją geodezyjną, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że nie zostały wykonane zalecenia Sądu. Jak uzasadniła skarżąca Gmina, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby organ I instancji wydając decyzję nie wykonał zaleceń Sądu. W sprawie została opracowana dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, w której uprawniony geodeta przedstawił przebieg dawnej parceli gruntowej 4019 na aktualnej kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zostało ustalone, że w czasie zakładania ewidencji gruntów II etapu dla wsi O. zmienione zostało oznaczenie nieruchomości z systemu parcelowego na działkowy co skutkowało błędnym włączeniem na mapie ewidencji gruntów i budynków, parceli gruntowej 4019 do działek nr 1592, 1595,1596/1,1596/2 i 1597. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych znajdujących się w aktach sprawy, wymieniona parcela nie weszła w ramach uwłaszczeń do działek przyległych, zaś jej brak w ewidencji jest wyłącznie skutkiem błędu powstałego w czasie postępowania uwłaszczeniowego. Stan taki potwierdza synchronizacja z 2007 r., a zarzut dotyczący wykonania dokumentacji, która nie uwzględnia stanu katastralnego sprzed założenia ewidencji gruntów nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w wykazie synchronizacyjnym [...] z dnia 26.08.2005 r. wykonanym przez Z. J. oraz na mapie synchronizacyjnej zaznaczono, że pgr 4019 (droga), obecnie wydzielona działka 3638 powstała z części pgr 1080, pgr 7079/1, pgr 078/2, pgr 1078/3, pgr 1078/4 i pgr 1070. Skarżąca zwróciła uwagę, że działka ta stanowiąca drogę dojazdową, z której korzystają okoliczni mieszkańcy, istniała i istnieje nadal. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia – gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już bowiem wskazano na wstępie w sprawie niniejszej toczyły się postępowania sądowoadministracyjne zakończone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 187/08 oraz z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 272/09. Ostatnio wymienionym wyrokiem Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, udzielając konkretnych wskazówek co do dalszego postępowania. W będącej przedmiotem kontroli Sądu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że wytyczne Sądu nie zostały wykonane i uchylił decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie ogranicza się więc do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ma obowiązek ocenić we własnym zakresie stan faktyczny i rozstrzygnąć sprawę. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Należy przy tym zaznaczyć, że omawiany art. 138 § 2 k.p.a. objęty został ostatnią nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.). W brzmieniu ustalonym tą ustawą art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przedmiotowa zmiana weszła w życie z dniem 11.04.2011 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji (19.05.2011 r.) przepis art. 138 § 2 k.p.a. obowiązywał już w nowym brzmieniu. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu stanowiącym podstawę do jej uchylenia. Sąd uwzględnił przy tym specyfikę postępowania w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w szczególności wprowadzoną przez art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasadę, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Kwestie techniczne aktualizacji reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z jego § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Starosta dokonuje jej niezwłocznie po uzyskaniu dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1). Zgodnie z § 35 pkt 1 – 7 rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych mogą być materiały i informacje gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wyniki różnych działań geodezyjnych, dane zawarte w różnych ewidencjach, rejestrach oraz dokumentach wymienionych w punktach 4-6, a także wyniki oględzin. Z powyższego wynika, a zaznaczył to również WSA w Rzeszowie w powoływanym wyroku z dnia 28 października 2009 r., że aktualizacji można dokonać wyłącznie w oparciu o ściśle określone rodzaje dokumentów. Oprócz warunków wskazanych w przepisach rozporządzenia, dokumenty stanowiące podstawę wpisu do ewidencji powinny też spełniać podstawowe wymagania dokumentu. Przede wszystkim winny to być oryginały lub ewentualnie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez upoważnioną osobę kserokopie. Sąd orzekający w sprawie o sygn. II SA/Rz 272/09 zauważył, że w aktach organu I instancji znajduje się wykaz synchronizacyjny, z którego wynika, że działka pgr 4019 istnieje, a tylko nie została ujęta w ewidencji. Wykaz ten jest kserokopią, która nie spełnia cech dokumentu. Taki stan rzeczy ma miejsce również w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. W aktach znajduje się ten sam wykaz synchronizacyjny z 14.06.2007 r. z pieczęcią "Za zgodność z operatem geodezyjnym" - wszystko w formie kserokopii. Sąd podziela również pogląd organu odwoławczego, że na mapie uzupełniającej, sporządzonej w dniu 14.10.2010 r. przez uprawnionego geodetę S. U. i przyjętej do zasobu ewidencyjnego, nie wskazano przebiegu dawnej pgr 4019, a jedynie naniesiono nowo utworzoną działkę 3638. Obie te działki zaznaczono jedynie na "mapie porównania przebiegu ul. K.", nakreślonej na kopii mapy zasadniczej, nie zaś na mapie synchronizacyjnej. Podobnie zresztą sytuacja przedstawia się na mapie synchronizacyjnej z 2005 r., sporządzonej przez Z. J. (akta organu II instancji), na którą powołuje się Gmina [...] w swojej skardze, gdzie zaznaczono z kolei jedynie przebieg danej pgr 4019 (wykaz zmian i mapa również w formie niepoświadczonej za zgodność kserokopii). Kwestia porównania przebiegu parceli wykazanej w mapach katastralnych i nowo wprowadzanej do ewidencji w formie tzw. zabiegu synchronizacyjnego ma szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy utworzenie nowej działki nr 3638 łączy się ze zmianą konfiguracji i zmniejszeniem powierzchni kilku innych działek, według obecnie istniejącego stanu ewidencyjnego, co z kolei może ingerować w uprawnienia właścicielskie podmiotów władających tymi działkami. Problem ten zresztą podniosła w sowim odwołaniu M. K., zarzucając, że dokonane w ewidencji zmiany w zakresie przebiegu i szerokości drogi – nowej działki nr 3638 przyjęte zostały bez ustalenia i porównania czy dawna parcela 4019 miała tę samą szerokość i konfigurację . Wszystkie te okoliczności potwierdzają stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykonane wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 272/09 i zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania. W ocenie Sądu, uwzględniając przy tym szczególne unormowania dotyczące prowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, uprawnione jest również stanowisko, że tych czynności uzupełniających – tj. umiejscowienia na wykonanej mapie uzupełniającej pgr 4019 i porównania jej przebiegu z nową działką nr 3638 winien dokonać organ I instancji – Starosta Powiatu [...]. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.