II SA/Rz 679/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO del. Jarosław Szaro Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi P. H. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego -skargę oddala- Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1951 ze zm.), określanej następnie jako u.s.g., art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu P. H. - radnego Rady Miejskiej w [...]. Zdaniem organu nadzoru, okoliczności niniejszej sprawy wskazują na spełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Następnie organ powołał art. 43 u.s.g., wedle którego mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych. Wojewoda [...] podniósł, że P. H. - radny Rady Miejskiej w [...] od 20 maja 1998r. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...] P. H.". W dniach 25 i 30 listopada 2011 r. wyżej wymieniony zwarł z Gminą i Miastem [...] umowy, których przedmiotem było udostępnienie mu mienia komunalnego tj. ogrodzenia Zespołu Szkół im. [...] w S. przy ul. [...], w celu umieszczenia na nim reklamy dotyczącej prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie Wojewody, wykorzystanie przez radnego P. H. mienia komunalnego na działalność reklamową prowadzonej działalności gospodarczej pozostaje w oczywistym związku z taką działalnością i bezspornie jej służy. Wojewoda podkreślił, że naruszenie art. 24f u.s.g., zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego i obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej takie wygaśnięcie. Ze względu jednak na to, iż pomimo stosownego wezwania, Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego P. H., koniecznym stało się wydanie niniejszego zarządzenia zastępczego. P. H. zaskarżył to zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza (...) oraz art. 24f ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podpisując umowy z Gminą działał w zaufaniu do Burmistrza jako funkcjonariusza publicznego oraz prawnika (Burmistrz Miasta i Gminy [...] – A. O. jest radcą prawnym). W takiej sytuacji, zatajenie przez wyżej wymienionego wiedzy odnośnie zakazu wykorzystania ogrodzenia szkolnego na reklamę prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej skarżący uznał za "element bardzo źle pojętej gry wyborczej i chęci pozbycia się radnego z odmiennym od burmistrza podejściem do spraw gminy [...]". Niezależnie od powyższego, składający skargę zarzucił nieprawidłową interpretację art. 24f ust. 1 u.s.g. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z2.06.1993r. (W 17/93, Lex Nr 25432), gdzie po analizie pojęcia "wykorzystywanie mienia" uznano, iż oznacza to jego uzyskanie dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Skarżący podkreślił, iż gdy starał się o uzyskanie zgody na umieszczenie reklamy nie nastąpiło uprzywilejowanie jego osoby ze względu na pełnioną funkcję, bowiem o powyższe mógł ubiegać się każdy zainteresowany. Ponadto umieszczona przez niego reklama nie była jedyną znajdującą się na przedmiotowym ogrodzeniu szkoły, jak też nie największą pod względem rozmiarów od pozostałych tamże umieszczonych. P. H. zwrócił uwagę, iż głównym celem anty korupcyjnych rozwiązań zwartych w u.s.g. jest wyeliminowanie sytuacji, kiedy radny poprzez wykorzystanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie bądź też swoich bliskich. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.06.2007r. (II OSK 132/07) skarżący stwierdził, że o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić, gdy radny ten, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. Taka sytuacja nie miała jednak w jego przypadku miejsca. Podkreślił, że treść umowy przygotowana została przez radcę prawnego obsługującego urząd gminy, on zaś nie podejmował działań mających na celu uzyskanie uprzywilejowanej stawki opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w kwestionowanym zarządzeniu zastępczym. Wojewoda [...] podniósł, że wykorzystywanie mienia należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w granicach prawem dopuszczonych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i na potrzeby tej działalności. Istnieje tym samym generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego zarządzenia. Podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia zastępczego stanowił przepis art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (t.j. Dz.U.2001.142.1591 z późn zm.) zwanej dalej u.s.g. Wskazane przepisy przewidują, iż między innymi w przypadku, kiedy właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) zwana dalej o.w.g. w zakresie dotyczącym między innymi wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Przepis art. 24f u.s.g. kreuje zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat. Zakaz ten obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wskazany przepis ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Skutkiem naruszenia wskazanego zakazu jest przewidziane w przepisie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy o.w.g. wygaśnięcie mandatu radnego. W świetle brzmienia przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a o.w.g. wygaśnięcie mandatu radnego następuje nawet w przypadku jednorazowego naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności i to bez względu na wartość mienia komunalnego wykorzystywanego do takiej działalności, bowiem przepis art. 24f u.s.g. nie przewiduje żadnej możliwości łagodzenia ustanowionego zakazu. Wygaśnięcie mandatu, co do zasady następuje z mocy prawa, z dniem wystąpienia przesłanek do jego wygaśnięcia. Konieczne jest jedynie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, a takim aktem jest uchwała rady gminy, bądź zarządzenie zastępcze wojewody. Zarządzenie zastępcze jest więc jedynie urzędowym potwierdzeniem skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy. Mandat który już wygasł nie "odradza" się wskutek na przykład rozwiązania umowy będącej podstawą korzystania z komunalnego mienia gminnego. Tak, więc stwierdzić należy, że wygaśnięcie mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie, zaś stwierdzenie w drodze uchwały rady, czy zarządzenia zastępczego wygaśnięcia mandatu ma charakter deklaratywny. Odnosząc powyższe regulacje prawne do stanu faktycznego sprawy uznać należy, iż stanowisko Wojewody zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu, iż radny Rady Miejskiej w [...] P. H. wykorzystywał mienie komunalne gminy na działalność reklamową prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, co pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością i bezspornie jej służy jest w pełni uzasadnione. W świetle art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych w tym przedsiębiorstw. Przy takiej definicji mienia komunalnego gminy za takie mienie uznać również należy ogrodzenie Zespołu Szkół im. [...] w S. przy ul. [...] , na którym reklamę swojej działalności wywiesił P. H. Okoliczności faktyczne sprawy w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia pozostają pomiędzy stronami postępowania w zasadzie bezsporne. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że P. H. jest radnym Rady Miejskiej w [...]. Poza sporem jest również, że na podstawie umów zawartych w dniu 25 listopada 2011 r. i 30 listopada 2011 r. pomiędzy Gminą i Miastem [...], a P. H. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] P. H., ten ostatni był uprawniony do odpłatnego wywieszenia reklam prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej na - stanowiącym mienie komunalne gminy - ogrodzeniu Zespołu Szkół im. [...] w S. przy ul. [...]. Dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że reklamy takie zostały wywieszone. Pismem z dnia 22.12.2011 r. P. H. wypowiedział umowy z dnia 25 listopada 2011 r. i 30 listopada 2011 r., na co Gmina nie wyraziła zgody. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu, iż skarżący wykorzystuje mienie komunalne gminy na działalność reklamową prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej, co pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością i bezspornie jej służy jest w pełni uzasadnione. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy w której uzyskał skarżący mandat radnego do prowadzenia działalności gospodarczej skutkowało wygaśnięciem jego mandatu radnego. W związku z taką sytuacją Wojewoda pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. wezwał Radę Miejską [...] - w trybie przepisu art. 98a w zw. Z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego P. H. w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Uchwała taka z zakreślonym terminie nie została przez Radę podjęta, dlatego organ nadzoru pismem z dnia 2 maja 2012 r. poinformował Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego P. H. Zaskarżone w niniejszym postępowaniu zarządzenie zastępcze zostało wydane w dniu [...] maja 2012 r. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdził należy, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody nie narusza przepisów prawa materialnego, a przewidziany przez przepis art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. tryb poprzedzający wydanie samego zarządzenia został zachowany. W związku z takimi ustalenia uznać należy, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Bez znaczenia dla stwierdzenia prawidłowości przedmiotowego zarządzenia są okoliczności, które doprowadziły do wywieszenia reklamy dotyczącej działalności gospodarczej skarżącego na ogrodzeniu szkoły. Dotyczy to w szczególności ewentualnego wprowadzenia w błąd skarżącego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] i ewentualnego braku - po stronie skarżącego - wiedzy o zakazie wykorzystywania do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy. Do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego potrzebne było jedynie stwierdzenie, że radny wykorzystuje mienie komunalne gminy do prowadzenia działalności gospodarczej, a okoliczności, które doprowadziły do takich działań nie mają w niniejszej sprawie znaczenia. Nie jest również trafnym powoływanie się przez skarżącego na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2.06.1993 r. w zakresie analizy pojęcia "wykorzystania mienia", jak też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.06.2007 r., II OSK 132/07 w zakresie braku jakiegokolwiek uprzywilejowania p. H. w związku z zawarciem umowy o wykorzystaniu ogrodzenia na reklamę prowadzonej działalności. Ustosunkowując się do tych zarzutów wskazać należy, że stanowiący podstawę rozstrzygania organu w niniejszej sprawie przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza bezwzględny zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat bez względu na wartość wykorzystywanego mienia i ewentualny brak uprzywilejowania przy uzyskaniu uprawnienia do takiego wykorzystania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając, że skarga jest nieuzasadniona na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.