II SA/Rz 68/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. M. i D. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi W. M. i D. O. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej WINGiK) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydana w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskiem z dnia 30 czerwca 2011 r. D. O. zwróciła się do Starosty z prośbą "o skorygowanie obszaru działek z 0,36 ha na 0,41 ha i powrotu zapisu w księgach wieczystych do stanu poprzedniego". W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że D. O. jest współwłaścicielką wraz z W. M. i B. M. po 1/3 części działek nr 322/15 i 1287/26 położonych w obrębie B. W operacie ewidencyjnym przed przeprowadzoną w 2010 r. modernizacją ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki nr 322/15 wynosiła 0,37 ha, natomiast po modernizacji 0,32 ha, z kolei powierzchnia działki nr 1287/26 przed i po modernizacji wynosi 0,04 ha. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił wprowadzenia zmian w obrębie B., polegających na przywróceniu w działce nr 322/15 powierzchni 0,37 ha, jaka ujawniona była przed modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków. Po rozpatrzeniu odwołania D. O. - WINGiK decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności ustali z zainteresowaną w sposób nie budzący wątpliwości, zakres jej żądania, tj. czy żąda ona sprostowania powierzchni obydwu działek nr 322/15 i 1287/26, czy jednej z nich. Starosta decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił wprowadzenia zmian, polegających na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów w działce nr 322/15 w obrębie B. w miejsce powierzchni 0,32 ha na powierzchnię 0,37 ha jaka ujawniona była w operacie ewidencyjnym przed modernizacją. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. M. i D. O. - WINGiK decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji dokona analizy dokumentów w celu ustalenia, na jakiej podstawie zostały wykazane działki nr 322/15, w operacie ewidencyjnym przed modernizacją i podejmie działania zamierzające do ich wykazania w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu B., zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. O. - Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wprowadził na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej opracowanej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] w dniu 26 czerwca 2013 r. zmiany w operacie ewidencyjnym w obrębie B. gm. D. polegające na doprowadzeniu operatu ewidencji gruntów i budynków do stanu prawnego w następujący sposób: w poz. rej. 768 obrębu B. w miejsce działki nr 322/15 o powierzchni 0,32 ha wpisano działkę nr 322/15 o powierzchni 0,3239 ha. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że przebieg granic działki nr 322/15 z działkami nr 322/14 i 322/16 w operacie ewidencji gruntów i budynków po modernizacji jest zgodny z operatem podziału działki nr 322/4 przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 czerwca 1992 r. za nr [...], czyli granice zostały wykazane zgonie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w spawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast zamierzona granica (ogrodzenie) między działkami nr 322/15 i 322/16 przez wykonawcę modernizacji nie zmienia jej przebiegu, a jedynie uściśla położenie punktów granicznych i przebieg granicy, którą potwierdziły strony podczas prowadzonego postępowania (przy kupnie strona sprzedająca okazała przebieg granic działki nr 322/16 stronie kupującej). Granice działki nr 322/15 z działką nr 322/16 położoną w obrębie B. oraz działkami nr 3998 i 3601 położonymi w obrębie P. zostały wykazane zgodnie z § 36 ust. 6 ww. rozporządzenia, na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] sporządzonej przy zakładaniu katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. W roku 1987 podczas odnowy ewidencji gruntów na bazie mapy ewidencyjnej gruntów, granice działki nr 322 zostały wykazane zgodnie z mapą założenia operatu ewidencji gruntów w roku 1970. Jednak nie została wydana decyzja o zmianie przebiegu granic miedzy działką nr 322/4, a 323/2, oraz działkami nr 3998 i 3601 położonymi w obrębie P., po dokonanym pomiarze z 1992 r. Organ zwrócił uwagę, że w operacie podziału działki nr 322/4 z 1992 r. przyjętym do zasobu geodezyjnego za nr [...] istnieją błędy w obliczeniach powierzchni działek oraz między miarami czołowymi, przekątnymi oraz długościami linii pomiarowych wskazanymi na szkicu polowym, a odległościami wynikającymi z mapy ewidencji gruntów. Powierzchnia działki nr 322/15 wynosząca 0,37 ha wykazana w operacie z 1992 r. została błędnie wyliczona, co wykazało ponowne kontrolne wyliczenie na mapie obowiązującą przed modernizacją i winna wynosić 0,32 ha. Odwołanie od decyzji Starosty złożyli W. M. i D. O., nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. WINGiK decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg sprawy i stwierdził, że Starosta przeprowadzając postępowanie dowodowo-wyjaśniające słusznie ustalił, że przebieg granic działki nr 322/15 z działkami nr 322/14 i 322/16 w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. po modernizacji jest zgodny z operatem podziału działki nr 322/4 przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 czerwca 1992 r. pod nr [...]. To znaczy, że granice działki nr 322/15 zostały wykazane zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Z kolei granice działki nr 322/15 z działką nr 323/16 położoną w B. oraz działkami nr 3998 i 3601 położonymi w obrębie P., zostały wykazane zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sporządzonej przy zakładaniu katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. W ślad za tym w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B., powierzchnia działki nr 322/15 w przyjętych granicach wykazanych na mapie ewidencyjnej, została obliczona ze współrzędnych. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że wytyczne zawarte w jego orzeczeniach zostały wykonane przez Starostę. W. M. i D. O. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na decyzję WINGiK z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 8, 9, 10 k.p.a. przez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu skarżące zwróciły uwagę na nieprawidłowości jakich dopuszczono się przez Starostwo Powiatowe w toku postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym działki nr 322/15 położonej w obrębie B. W szczególności podniosły, że nie zostały poinformowane o sposobie rozpatrzenia sprawy w związku z pismem z dnia 23 lipca 2013 r. skierowanym do Z. U.G. i K. P. sp. z o.o. Nadto zarzuciły, że w rejestrze gruntów z dnia 5 września 2010 r. błędnie oznaczono fakt, że przedstawiciel podmiotu ewidencyjnego nie stawił się w terminie i miejscu wyłożenia do wglądu operatu opisowo-kartograficznego. Nadto przedstawiły argumentację dotyczącą naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, wywodząc tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Kontrolowane przez WSA decyzje zostały uchylone z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Organy obu instancji zastosowały przepis art. 20 i 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.; zwana dalej P.g.ik.). Ponadto w podstawie prawnej kontrolowanych rozstrzygnięć wskazano na § 44 ust. 2, § 46 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454; zwane dalej rozporządzeniem). Przytoczone regulacje zostały zastosowane na skutek wniosku D. O. będącej współwłaścicielką działek o nr 322/15 oraz 1287/26 położonych w obrębie B. Aktualizacja operatu ewidencyjnego sprowadza się do ciągłego uaktualnia w tym operacie zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się także, usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/12, LEX nr 1301267). Czynności aktualizacji operatu nie można utożsamiać z modernizacją tego rejestru unormowaną w art. 24a P.g.ik. Podnoszone przez strony zastrzeżenia dotyczące czynności modernizacyjnych operaty ewidencyjnego obrębu B. (zarzut skargi, iż w rejestrze gruntów błędnie oznaczono fakt, iż przedstawiciel podmiotu ewidencyjnego zgłosił się w terminie i miejscu wyłożenia do wglądu zainteresowanych osób organów i jednostek organizacyjnych operatu opisowo – kartograficznego) przeprowadzonych w roku 2010 r. na podstawie art. 24a P.g.ik., nie wpłynęły na przeprowadzoną ocenę legalności zaskarżonej decyzji WINGiK, bowiem nie dotyczyły sprawy aktualizacji ewidencji zakończonej kwestionowaną do WSA decyzją administracyjną o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów. Z akt administracyjnych wynika wyraźnie, że stan którego zmiany domagała się strona skarżąca został ustalony w wyniku przeprowadzonej w 2010 r. modernizacji operatu ewidencyjnego obrębu B. Czynności modernizacji, o której mowa zostały zakończone, zaś termin na wniesienie zarzutu upłynął przed wszczęciem postępowania na wniosek D. O., o czym świadczy informacja Starosty Powiatu z dnia 5 października 2010 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa (Dz.Urz. nr [...] poz. [...]) w dniu [...] listopada 2010 r. (dowód : karta akt administracyjnych nr 72). Dlatego Sąd podziela stanowisko WINGiK zawarte w odpowiedzi na skargę, iż powoływane przez skarżącą okoliczności dotyczące nie powiadomienia jej o wyłożeniu operatu do publicznego do wglądu nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie, bowiem kwestionowana decyzja nie została wydana w wyniku modernizacji operatu, czy też w ramach rozpatrywania zarzutów do tego operatu. Warto podkreślić, iż w myśl art. 24a ust. 12 P.g.ik. zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (chodzi o termin 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków) traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Nie stanowi kwestii, iż Skarżąca zainicjowała postępowanie zakończone zaskarżoną do WSA decyzją, po upływie terminu na wniesienie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gmina. Nie znalazł również potwierdzenia zarzut skargi oparty na nieudzieleniu stronom odpowiedzi na ich zarzuty zawarte w protokole z dnia 17 lipca 2013 r. Otóż Starosta w sposób wyraźny na stronie nr 4 swej decyzji, przywołał treść pisma z dnia 2 sierpnia 2013 r. sporządzonego przez A. Ponieważ Organy nie zakwestionowały jego treści to znaczy, że stanowisko to zostało zaakceptowane, co w realiach sprawy oznaczało, że ustosunkowano się do twierdzeń strony postępowania dotyczących niebrania przez nią udziału w czynnościach modernizacyjnych. Stąd nie można mówić o naruszeniu przez Organy zasady K.p.a. zobowiązującej do budowania zaufania do organów władzy publicznej w tym organów administracji publicznej. O uchyleniu przez Sąd decyzji Organów obu instancji zadecydował przede wszystkim fakt nie rozstrzygnięcia o zasadności wniosku złożonego przez D. O. W toku postępowania wyjaśniającego, na skutek jednej z kasacyjnych decyzji WINGiK, Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotem żądania strony (protokół z dnia 16 sierpnia 2012 r. karta akt adm. nr 147), jest skorygowanie powierzchni działki nr 322/15. Strona konsekwentnie podkreślała, że powierzchnia tej działki powinna wynosić 0,37 ha. Współwłaścicielka zakwestionowała działania organów polegające na wprowadzeniu w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmiany powierzchni tej działki na 0,32 ha. Swe żądanie strona opiera przede wszystkim na niebudzącej wątpliwości okoliczności, iż przed modernizacją gruntów i budynków powierzchnia tej działki wynosiła 0,37 ha. Wniosek strony zmierzał do tego, aby organy nadzoru geodezyjno – kartograficznego przyjęły stan powierzchni działki sprzed wprowadzenia zmian wynikających z działań modernizacyjnych. Starosta drogą decyzji administracyjnej, po rozpoznaniu wniosku D. O., kierując się operatem technicznym wprowadził do ewidencji zmiany w zakresie powierzchni działki należącej m.in. do wnioskodawczyni, które to zmiany nie satysfakcjonują skarżących stron, bowiem nie realizują jej żądania powrotu do stanu sprzed modernizacji. Na marginesie należy dodać, iż Właściciel jak i współwłaściciel nieruchomości ma prawo żądać od organu ewidencyjnego wprowadzenia zmian w operacie na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2013 r. poz. 1551 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Powołany przepis brzmi : Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Opisany wyżej wniosek strony nie został rozstrzygnięty albowiem Starosta postanowił w swej decyzji wpisać w poz. rej. 768 obrębu B. w miejsce działki o nr 322/15 o powierzchni 0,32 ha, działkę o powierzchni 0,3239 ha, zaś WINGiK decyzję tą utrzymał w mocy. Jest niewątpliwe, że wprowadzenia zmiany o takiej treści strona postępowania nie żądała, a w rezultacie organ nie mógł działając w ramach postępowania wnioskowego jej wprowadzić. Osnowa kontrolowanej decyzji nie pozwala ustalić, czy Organ prowadzący ewidencję uwzględnia wprowadzenia zmian na wniosek D. O., czy też ich nie uwzględnia. Innymi słowy, pomimo zawartego w decyzjach stwierdzenia, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. O., to nie można mówić że wniosek ten został rozstrzygnięty na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., a więc że sprawa administracyjna wyznaczona jego treścią została załatwiona. Jeżeli Organy miały w zamiarze nie uwzględniać zgłoszonego wniosku o zmianę powierzchni, na co naprowadza wyłącznie treść uzasadnień kontrolowanych rozstrzygnięć, to powinny zakończyć postępowanie poprzez odmowę wprowadzenia żądanych przez D. O. zmian. Ponieważ ich działanie zmierzało w istocie do usunięcia omyłki wynikającej z błędnego obliczenia powierzchni gruntu działki w wyniku postępowania podziałowego, to powinno się to odbywać w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Organ z urzędu na podstawie § 46 ust. 2 rozporządzenia. Reasumując, przedmiot postępowania wyznaczony treścią wniosku współwłaścicielki działki rozmija się z treścią wydanych decyzji administracyjnych. Decyzje te nie rozstrzygają o wniosku D. O., jak błędnie sugeruje to część wprowadzająca decyzji obu instancji, lecz rozstrzygają o działaniach przeprowadzonych przez Organy z urzędu na podstawie operatu technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę w dniu 24 maja 2013 r. i przyjętym do zasobu Starostwa Powiatowego w dniu 26 czerwca 2013 r. za nr [...], w celu usunięcia błędnego wpisu w zakresie powierzchni działki. Dostrzeżony przez Sąd błąd świadczy o błędnym zastosowaniu w sprawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z § 46 ust. 1, ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Starosty o tak sformułowanej sentencji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem WSA, nie jest to jednak jedyne uchybienie WINGiK. Otóż treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], nie odpowiada na zarzuty zawarte w odwołaniu złożonym przez D. O. oraz W. M. Uzasadnienie tego aktu w istocie relacjonuje przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę. Organ odwoławczy przy tym w sposób zbyt oszczędny wyraża swe stanowisko na temat prawidłowości przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności faktycznych i prawnych, przez co brakuje w tej decyzji nie tylko ustosunkowania się do twierdzeń odwołujących się ale także własnej oceny Organu odwoławczego, co do zasadności wniosku o wszczęcie postępowania. W treści zaskarżonej decyzji trudno doszukać się własnego zdania Organu odwoławczego na temat zgłoszonego przez stronę żądania. WINGiK ograniczył pole swej kontroli do działań przeprowadzonych przez Starostę z urzędu. Te nieprawidłowości świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi : uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszenie przez organy prowadzące ewidencje gruntów i budynków przepisów postępowania, poprzez nierozpatrzenie wniosku D. O., musiało zadecydować o zastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem naruszenie to miało istotny wpływ na ustalony wynik postępowania administracyjnego. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zadecydowano o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Organy ponownie prowadząc postępowanie będą na zasadzie art. 153 p.p.s.a. zobowiązane uwzględnić dokonaną niniejszym wyrokiem ocenę prawną swych działań, co powinno polegać na rozstrzygnięciu wniosku D. O. na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia.