II SA/Rz 686/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego F. P. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 686/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /PWINB / uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] nakazującą A. i H. H. dokonanie rozbiórki rozpoczętej budowy sklepu, zlokalizowanego na działce nr 724 położonej w W. D. Jednocześnie organ ten przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wynikało stąd, że sprawa budowy prowadzonej przez Państwo H. wymaga prowadzenia jej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 156, z 2006 r., poz. 1118, ze zm./ a to wiąże się z koniecznością ponownego wydania decyzji w trybie instancji przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Wprawdzie zaskarżona do PWINB decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, jednak w trakcie postępowania odwoławczego inwestorzy wypełnili nałożone na nich obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1999 r., [...], zatem ustały przyczyny do stosowania tej normy prawnej, a sama sprawa wymaga nowej oceny pod kątem spełnienia przez inwestorów innych przesłanek wskazanych w art. 51 prawa budowlanego. Pojawienie się takiej konieczności, zwłaszcza po dwukrotnym orzekaniu w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zmusza do rozpatrzenia sprawy w kontekście możliwości legalizacyjnych określonych w art. 51 prawa budowlanego. Taki kierunek działania jest konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1503/01, który stwierdził nieważność decyzji PWINB z dnia [...] grudnia 2000 r., [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., [...] oraz decyzji PWINB z dnia [...] maja 2001 r., [...]. Konsekwencją tego orzeczenia było przesądzenie kwestii terminu odwołania złożonego przez H. H.. Późniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 1030/04 uchylając decyzję PWINB z dnia [...] października 2004 r., [...] wskazał, że poprawne prowadzenie postępowania w sprawie A. i H. H. wymaga przestrzegania przepisów dotyczących udziału strony w postępowaniu. Usunięcie tych uchybień w postępowaniu podejmowanym w sprawie zniosło przeszkody formalne do merytorycznego orzekania. Z tego powodu organ odwoławczy był zmuszony do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do merytorycznego orzekania organowi I instancji. Z decyzją PWINB nie zgodził się F. P.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że H. H. złożył odwołanie w terminie ustawowym oraz naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./ dalej: p.p.s.a., polegające na niezrealizowanu oceny prawnej zawartej w orzeczeniach sądowych. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Dodatkowo skarżący wniósł o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że dla poprawności załatwienia sprawy, w której składa skargę, zagadnieniem kluczowym jest kwestia terminu złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2000 r. Zdaniem skarżącego działania podejmowane przez organy w tym zakresie nie są zadowalające, bo naruszają prawo. Dlatego nie mogą one być podstawą wydania poprawnej decyzji. Z takich powodów skarżący uznał swoją skargę za zasadną i usprawiedliwioną. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną, ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Przyjmując za podstawę orzekania tak wyznaczony zasięg kontroli, Sąd stwierdza, że skarga F. P. zasługuje na uwzględnienie, a to oznacza, że decyzja PWINB i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji muszą zostać uchylone. Decyzje te w ocenie Sądu, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd dopatruje się naruszenia przez skarżoną decyzję art. 138 § 2 k.p.a. W istocie ta decyzja nie wskazuje, że organ I instancji jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości lub w znacznym rozmiarze, a tylko wykazanie tych sytuacji dawałoby podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że jedyną wytyczną organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji w trybie instancji na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Sąd zauważa, że decyzja zaskarżona odwołaniem była wydana właśnie na tej podstawie prawnej. Zmiana przepisów prawa od chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej do chwili orzekania przez PWINB w tym art. 51 prawa budowlanego nie ma dla rozpatrywanej sprawy żadnego znaczenia, gdyż zakres tej regulacji jest identyczny, a zmienia się tylko katalog sposobów jakimi mogą być usuwane roboty budowlane prowadzone w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę lub przepisami prawa. Stan tak dla sprawy rozpoznawanej przez Sąd skutkuje przyjęciem stwierdzenia, że PWINB rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2000 r. powinien orzekać merytorycznie, jeżeli uważał, że w sprawie należy korzystać z trybu określonego w art. 51 prawa budowlanego. Podkreślić należy, że zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym jest orzekanie merytoryczne, a więc reformatoryjne, zwłaszcza że z akt sprawy wynika wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] września 1999 r., [...]. Stwierdzenie takiego stanu dawało podstawę do orzekania, a nie uchylania decyzji i przekazywania sprawy organowi niższej instancji. Poza wskazanym naruszeniem Sąd zauważa także naruszenie prawa materialnego właśnie wskazanego przez PWINB jako podstawę prawną decyzji art. 51 prawa budowlanego. Ten rodzaj naruszenia polega na błędnej wykładni treści przepisu i przyjęciu, że w ramach postępowania wszczętego w sprawie można zobowiązać inwestora do przedłożenia dokumentów celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie rozumienie treści art. 51 w związku z art. 50 prawa budowlanego jest niewłaściwe. Wprost to wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, gdzie wskazano na obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko Sądu znajduje także oparcie w orzecznictwie, które przyjmuje, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego powinno polegać na wykonaniu konkretnych czynności związanych z robotami budowlanymi /wyrok NSA z 14 lipca 2006 r., II OSK 970/05 niepubl./. Błędne zinterpretowanie treści art. 51 skutkowało w rozpoznawanej sprawie nie zakwestionowaniem treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2000 r. i nie wskazaniem w jej uzasadnieniu na rozbiórkę, skoro wcześniejsze ustalenia organów były podjęte w niezgodzie z prawem. Nadto należy zauważyć, że zaskarżona decyzja powinna odnieść się do zmiany stanu podmiotowego sprawy w związku z tym, że pierwotne postępowanie obejmowało także H. H. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.