II SA/Rz 688/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu podania o wypłatę odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa z mocy prawa. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa"). Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Podaniem z dnia 11 października 2013 r., J. S. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę o nr 432/1, położoną w P., zajętą przez wody potoku O. Wskazał, że pismem z dnia 20 września 2013 r. nr [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych (dalej: "ZMiUW") poinformował go o podjęciu działań w celu uregulowania stanu prawnego zajętej działki oraz wskazał, że właściwym do orzekania o ewentualnym odszkodowaniu za tą nieruchomość jest sąd powszechny. W odpowiedzi pismem z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...] Marszałek poinformował skarżącego, że podtrzymuje stanowisko zawarte w ww. piśmie ZMiUW. W dniu 26 listopada 2013 r. J. S. skierował do Sejmiku Województwa pismo z dnia 22 listopada 2013 r. zatytułowane "odwołanie" od "decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., wydanej przez Marszałka Województwa dot. podtrzymania stanowiska ZMiUW znak: [...]". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Marszałek Województwa zwrócił skarżącemu jego pismo z dnia 22 listopada 2013 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że kwestia roszczeń odszkodowawczych z tytułu zajętego gruntu winna być przedmiotem postępowania sądowego, a zatem w sprawie właściwy jest sąd powszechny, co z kolei uzasadnia zwrot podania w oparciu o art. 66 § 3 K.p.a. We wniesionym do SKO zażaleniu J. S. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w kwestii wypłaty odszkodowania. Wskazał, że zgodnie przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm., dale zwana ustawą – Prawo wodne), przejęcie nieruchomości zajętych wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art. 14a ust. 1) oraz rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów (art. 15a ust. 1) dokonuje właściwy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu linii brzegu potoku O. oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami (działka nr 432/1), od gruntów przyległych (działka nr 432/2). Wobec powyższego winien mieć zastosowanie art. 187 P.w. obligujący organ, który wydał akt prawa miejscowego do wypłaty odszkodowania. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie aktem takim jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., bowiem w wyniku jej wydania korzystanie z części jego nieruchomości stało się niemożliwe. Ponadto stosownie do treści art. 186 ust. 1 i 188 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, droga sądowa przysługuje dopiero w sytuacji, gdy strona jest niezadowolona z odszkodowania ustalonego decyzją marszałka. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że wskazanie sądu powszechnego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku było prawidłowe, a zatem Marszałek zasadnie orzekł o zwrocie podania wnioskodawcy. Z treści przepisów art. 17 ust. 1 oraz art. 188 ustawy – Prawo wodne wynika wprost, że w sprawach odszkodowań za trwałe zajęcie przez śródlądowe wody płynące części nieruchomości właściwy jest sąd powszechny. Postępowanie to nie przewiduje i nie wymaga uprzedniego wyczerpania trybu administracyjnego. Tryb administracyjnego ustalenia odszkodowania powołany w zażaleniu (art. 186 ustawy – Prawo wodne) obejmuje szkody inne niż wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, a zatem nie może mieć zastosowania do rozpatrywanej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organy błędnie przyjęły, że w sprawie ma miejsce szkoda, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Na wydzielonej działce nr 432/1 koryto potoku O. znajdowało się "od zawsze", a zatem szkoda nie nastąpiła w wyniku zajęcia tej nieruchomości przez wody w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat. Tym samym zastosowanie winien mieć art. 186 ustawy – Prawo wodne obligujący Marszałka do ustalenia stosownego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako nieuzasadniona, została przez WSA oddalona. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddane kontroli postanowienie SKO zostało wydane na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Na jego mocy jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W treści zaskarżonego postanowienia przytoczono treść art. 17 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne, który stanowi : Jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody na warunkach określonych w ustawie. Warunki określone w ustawie to warunki wynikające z art. 188 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne. Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie odgrywa także art. 186 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, który w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza dochodzenie odszkodowania za wywłaszczenie na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Otóż w świetle przywołanej regulacji, w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3. Do naprawienia szkody z tytułu zajęcia nieruchomości przez wody publiczne z mocy prawa, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, z tym że odszkodowanie obejmuje koszty sporządzenia projektu, o którym mowa w art. 15 ust. 3 (art. 188 ust. 1 ustawy – Prawo wodne). Przytoczone regulacje oznaczają, że na drodze administracyjnej a więc w trybie procedury unormowanej w K.p.a., nie może nastąpić naprawienie szkody wynikłej z tytułu przejścia prawa własności na właściciela wody publicznej, co ma miejsce w sytuacji określonej w art. 17 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Ta kwestia nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. IV SA/Wa 1426/10, LEX nr 758794. W trybie administracyjnym mogą być ustalane i wypłacane wszystkie rodzaje odszkodowań za wyjątkiem wyłączonych w art. 186 ust. 1 ustawy – Prawo wodne odszkodowań z przepisów art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 tej ustawy (por. B. Rakoczy, Komentarz do 186 ustawy – Prawo wodne, LEX, 2013, nr 153039). Organy obu instancji właściwie zastosowały przytoczone przepisy prawa, o czym zadecydowała istota zgłoszonego przez J. S. żądania, czyli ustalenie wysokości oraz wypłata odszkodowania za grunt wywłaszczony na skutek trwałego zalania przez śródlądowe wody płynące – art. 17 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne. Należy przypomnieć, że we wniosku z dnia 11 października 2013 r. J. S. złożył do Marszałka Województwa pisemne żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr 432/1 wydzieloną z działki 432, zajętą przez wody potoku O. Jednocześnie wniesiono o podjęcie kroków administracyjnych w celu uregulowania prawa własności działki o nr 432/1 w księgach wieczystych. W odpowiedzi na ten wniosek, Marszałek Województwa w piśmie z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...], wyjaśnił wnioskodawcy, że może on dochodzić swych roszczeń na drodze sądowej. Sąd stwierdza, że to pismo Marszałka to nie jest decyzją administracyjną bowiem nie załatwia ono sprawy, do której stosuje się przepisy K.p.a. Wobec tego pisma, J. S. wniósł kolejne pismo z dnia 22 listopada 2014 r., które nazwał odwołaniem. Ponieważ odwołanie wniesiono wobec pisma nie będącego decyzją, to nie można było przyjąć, że skutkuje ono wszczęciem postępowania odwoławczego. Należy podkreślić, że z jego treści wynika, że wnoszący nie zgadza się ze sposobem załatwienia wniosku z dnia 11 października 2013 r. Tym podaniem, J. S. w istocie zainicjowała spór, którego rozstrzygnięciem nie mógł zająć się żaden z organów administracji. Na rozprawie przez WSA skarżący potwierdził dokonane przez organy ustalenie, iż w piśmie z dnia 11 października 2013 r. wnosił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty przez wody publiczne. Należy podkreślić, iż zarówno sprawa odszkodowania za nieruchomość zajętą przez rzekę jak i sprawa uregulowania stanu prawnego nieruchomości nie podlega załatwieniu w trybie przepisów K.p.a., lecz w trybie postępowania przed sądem powszechnym. Dlatego trafnie uznano, że w obu tych sprawach instytucją właściwą do ich rozpatrzenia jest sąd powszechny. Sąd powszechny władny jest bowiem rozstrzygnąć powstały spór co do odszkodowania za wywłaszczoną z mocy prawa nieruchomość jak również władny jest wprowadzić stosowne zmiany w księdze wieczystej nieruchomości. Dlatego, WSA za zasadne uznał zastosowanie wobec pisma J. S. art. 66 § 3 K.p.a. skoro właściwym do jego rozpatrzenia jest sąd powszechny a nie organ administracji. Jednocześnie żadna z tych spraw nie podlegała załatwieniu przez inne organy administracji publicznej. W tych okolicznościach, zasadnie nie wszczęto postępowania odwoławczego i zasadnie zwrócono skarżącemu pismo, tłumacząc że powinien wystąpić z wypowiedzianymi w nim żądaniami do sądu powszechnego. Przyjęty sposób procedowania, z punktu widzenia sprawności działań administracji, a więc zasady wynikającej z art. 12 K.p.a., był dla stron tego sporu najkorzystniejszy. Wobec powyższych ustaleń, skarga J. S. okazała się bezzasadna, co spowodowało konieczność jej oddalenia. Wobec wyraźnego sprecyzowania treści żądania wyrażonego w piśmie nazwanym odwołaniem, za bezzasadne uznać należało naruszenie przez orzekające organy art. 188 ustawy – Prawo wodne. Nie znalazł również potwierdzenia zarzut naruszenia przez SKO zasady czynnego udziału w postępowaniu. Zaskarżone postanowienie nie zawiera także takich uchybień, które skutkowałyby konieczność jego wyeliminowania przez Sąd z urzędu. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.