II SA/Rz 689/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego P. G. kwotę 244 zł /słownie: dwieście czterdzieści cztery złote/ tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, w tym tytułem opłaty kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/, tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 44 zł /słownie: czterdzieści cztery/. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. /[...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] z dnia [...] maja 2007 r. /[...]/ zmieniającej własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. /[...]/ w sprawie skierowania i ustalenia opłaty za pobyt K. P. w Domu Pomocy Społecznej [...], postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], zmienił własną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie skierowania i ustalenia opłaty za pobyt K. P. w Domu Pomocy Społecznej [...] w ten sposób, że: 1) pkt 2 otrzymuje brzmienie: "od 1 stycznia 2007 roku miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej [...] wynosi 1805 zł", 2) pkt 4 otrzymuje brzmienie: "Od 1 stycznia 2007 roku Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie [...] wnosi na konto Domu Pomocy Społecznej [...] opłatę w wysokości 1471,10 zł miesięcznie, co stanowi różnicę pomiędzy wysokością opłaty ustalonej w pkt 2, a dopłatą ustaloną w pkt 3 z prawem dochodzenia przez Gminę zwrotu poniesionych na gen cel wydatków od osób zobowiązanych do alimentacji". W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, 593 ze zm./ wysokość opłaty wnoszonej przez MOPR działający w imieniu Gminy ustalono w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej od 1 stycznia 2007 r. – 1805 zł, a opłatą ustaloną dla K. P. w wysokości 333,90 zł. Różnica ta wynosi 1471,10 zł miesięcznie i takie rozstrzygnięcie zawiera pkt 2 sentencji decyzji. W złożonym odwołaniu K. P. zarzuca decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 10 § 1 i art. 130 § 1 i 2 K.p.a. oraz wnosi o jej "oddalenie". Podał, że decyzję z dnia [...] maja 2007 r. należy "oddalić", gdyż postanowienie [...] nie jest prawomocne i będzie skarżone do WSA w Rzeszowie. Zarzucił, że Dyrektor MOPR nie umożliwiła jemu i wszystkim mieszkańcom Domu wypowiedzenia się i brania udziału w postępowaniu zmieniającym – podwyższając opłatę nic w zamian nie oferuje /nie wydaje środków higienicznych, toaletowych, przyborów do golenia itp./. Mimo, że Dyrektor MOPR występując w imieniu Prezydenta Miasta nie wyjaśniła tego, natomiast samowolnie podnosi opłaty stwarzając sytuację "kopalni pieniędzy gdzie grube pieniądze w podwyższeniu opłat przelewane są na konto Domu a później Dyrektor Domu odprowadza zyski do Prezydenta, który ma uboczne pieniądze na nagrody i premię, tego Pani Dyr. MOPR nie wyjaśniła i nie wyjaśni". Jest to karygodne naruszenie art. 10 K.p.a. Wpisanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odpłatność odwołującego się wynosi 333,90 zł jest naruszeniem art. 130 § 1 i 2 K.p.a. i nie może mieć miejsca do czasu uprawomocnienia się decyzji Sądu. Odwołujący się wnosił wreszcie o zawiadomienie wszystkich stron na zasadzie art. 131 K.p.a. i "dopełnienie art. 133 dot. MOPR". Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji zostały naruszone postanowienia art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./, a treść tego przepisu w uzasadnieniu swojej decyzji przywołało w dosłownym brzmieniu. Wskazano, że zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. /Dz.Urz. Woj. [...] Nr 7, poz. 444/ w § 1 został ustalony miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] na kwotę 1805 zł. Zarządzenie to zostało opublikowane w w/w Dzienniku Urzędowym w dniu 9 marca 2007 r., a zatem Dyrektor MOPR nie miał prawa dokonać od 1 stycznia 2007 r. zmiany brzmienia pkt 2 i 4 decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Nadto wyjaśniono, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki z art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powyższą ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. P., wnosząc o jej sprostowanie". W uzasadnieniu skargi wskazuje, że zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji, ale jednocześnie zarzuca temu organowi, że w swoich ustaleniach pominął wyjaśnienie okoliczności, których wyjaśnienia domagał się w odwołaniu w szczególności na jakiej podstawie Dom Pomocy Społecznej [...] wypracowuje zyski, które odprowadzana są do Urzędu Miasta. Nadto nie wypowiedział się co do art. 115 tj. ugody, takim postępowaniem naruszył też art. 107 § 3 oraz art. 136 i 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podkreślono, że decyzja organu I instancji została wydana na skutek zmiany wysokości kosztów utrzymania mieszkańca DPS w związku z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...], w żaden jednak sposób nie wpłynęła na zwiększenie odpłatności skarżącego za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, po.z 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. /[....] / w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazano w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami – uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Przede wszystkim trzeba wspomnieć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 K.p.a./ każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego mogą być merytoryczne – wymienia je w swej treści art. 138 § 1 pkt 1 i 2, zdanie pierwsze oraz kasacyjne – przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to jest przepisu powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź postępowanie wyjaśniające wprawdzie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe /np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy/. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych od tych, które zostały przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie /np. wyrok NSA z dnia 25.05.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38/ żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. art. 138 § 2 K.p.a. Wydając decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy /art. 138 § 2, zdanie drugie/. Chodzi tu niewątpliwie o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dają żadnych podstaw do uznania, że organ odwoławczy w konkretnym przypadku trafnie wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie też skorzystanie przez ten organ z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługuje na akceptację. Motywując bowiem swoje stanowisko organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał na czym polegała wadliwość postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji – a w odpowiedzi na skargę stwierdził wprost "Nie zachodziła również konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów" – ani też nie wskazał jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wymienia też powodów, które uniemożliwiły organowi odwoławczemu ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a., a przede wszystkim podjęcie w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2007 r. naruszył art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./, bowiem niezgodnie z tym przepisem zmienił pkt 2 i 4 własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. /[...]/, tj. z dniem 1 stycznia 2007 r. ustalił miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] /w zmienionej wysokości 1805 zł/ i w związku z tym zmienioną wysokość opłaty ponoszonej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie [...], czyli 1471,10 zł miesięcznie. Stosownie zaś do treści powyższego przepisu ogłoszenie o ustalonym przez wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ średnim miesięcznym koszcie utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym /art. 60 ust. 2/ stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane, a do tego czasu taką odpłatność ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Bezsporne jest, że zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] w roku 2007 r. zostało ogłoszono w Dzienniku Urz. Województwa [...] w dniu 5 marca 2007 r. /Nr 7, poz. 444/, a zatem dokonana zmiana decyzją pierwszoinstancyjną możliwa była dopiero od kwietnia 2007 r. Skoro więc organ I instancji naruszył w istocie przepisy prawa materialnego, co w świetle omówionego wyżej art. 138 § 2 K.p.a. nie stanowi podstawy o skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji w nim określonych, to w rezultacie należało uznać, że zaskarżona decyzja została podjęta przy nieprawidłowym zastosowaniu powyższego przepisu i w konsekwencji nie odpowiada prawu. Dlatego też nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Wskazania zatem co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z powyższych rozważań. Z tych więc przyczyn i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.