II SA/Rz 69/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia S. M. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2007r. nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skarżąca w zażaleniu zarzuciła, że kwestia ustalenia ojcostwa nie zmieni sytuacji samotnego wychowywania syna i nie stanowi w ocenie skarżącej zagadnienia wstępnego dla sprawy o przyznanie zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko organu pierwszej instancji i wyjaśnił, że zawieszenie postępowania jest obligatoryjne, jeżeli następuje na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy (głównej) i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze administracyjnym, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygniecie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: "Zarys procesu administracyjnego" Warszawa 1989 s. 127-128). Taka sytuacja, zaistniała, gdyż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica z wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 7 pkt 5 powołanej ustawy, a to: a/ rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b/ ojciec dziecka jest nieznany, c/ powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od - 2 - drugiego z rodziców zostało oddalone, d/ sąd zobowiązał drugiego z rodziców świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Kolegium uznało, że wystąpiły dwie przesłanki wykluczające się wzajemnie, a mianowicie S. M. jest osobą samotnie wychowującą dziecko, której zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne (w formie zabezpieczenia powództwa na czas trwania postępowania) i ojciec dziecka jest póki, co nieznany, bo toczy się postępowanie o ustalenie ojcostwa. Istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem sprawy o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a zagadnieniem wstępnym, jakim jest rozpoznanie sprawy przez Sąd Rejonowy w R. o ustalenie ojcostwa. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wyjaśniła, że aktualne pozostają zarzuty zawarte w zażaleniu i domaga się wydania decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji, w tym przypadku postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia - 3 - postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zaznacza, że podziela uwagi Kolegium odnośnie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i poglądy doktryny zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Spór w niniejszej sprawi sprowadza się do pytania, czy zakończenie postępowania w sprawie o ustalenie ojcostwa jest kwestią prejudycjalną dla wydania decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a w konsekwencji czy organ jest zobowiązany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4. k.p.a. Przepis ten stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm. zwana dalej w skrócie u.ś.r.) reguluje warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych. Przepisy w sprawie postępowania w sprawie przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych zostały zawarte w rozdziale 6 (art. 23 do 32) tej ustawy. Stosownie do art. 24 ust. 1 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b. Zasiłek rodzinny został uregulowany w art. 4 do art. 8 u.ś.r. i dlatego przyznawany jest na okres zasiłkowy, przez który zgodnie art. 3 pkt 10 u.ś.r. należy rozumieć okres od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego. Natomiast z art. 32 u.ś.r. wynika, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a. W tej sytuacji należy mieć na względzie treść art. 110 k.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten zawiera regulację stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty lub rozstrzygnięcia - 4 - kończącego sprawę w danej instancji (a także rozstrzygnięcia kwestii proceduralnej – art. 126), potraktowanych jako szczególnie doniosłe czynności procesowe, z którymi wiążą się skutki materialnoprawne i procesowe (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" wyd. 6 Duże Komentarze BECKA str.517 t.2). Ustawodawca w tym przepisie użył dwóch zwrotów a mianowicie "wydanie decyzji" oraz doręczenie lub ogłoszenie" decyzji. Pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi chociażby z tego względu (poza nielicznymi wyjątkami, jakie mogą wystąpić), że w zasadzie wykonywane są w różnym czasie, a ich następstwa dokonują się w sferze materialnoprawnej jak i w sferze procesowej. W sferze materialnoprawnej wydanie decyzji powoduje zamknięcie postępowania administracyjnego przed daną instancją skutkujące ustaleniem w dacie jej wydania stanu prawnego i faktycznego sprawy. Doręczenie decyzji (ogłoszenie) z kolei uruchamia terminy do wniesienia odwołania z upływem, których decyzja (postanowienia, na które przysługuje zażalenie) staje się ostateczna w toku instancji w rozumieniu art. 16 k.p.a. Okres zasiłkowy jest okresem zamkniętym, a stan prawny i faktyczny ma być ustalony na podstawie wniosku strony (art. 23 ust. 1 u.ś.r.) i przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na dzień wydania decyzji. Przesłankę do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wywiódł z przepisu art. 7 pkt 5 u.ś.r., w myśl którego zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica. Przepis ten wprowadza jednak 4 wyjątki wymienione w art. 7 pkt 5 lit. a-d. Do tych wyjątków ustawodawca zaliczył sytuację, gdy ojciec dziecka jest nieznany (lit. b). Przytoczone przepisy uprawniają do skonstruowania normy prawnej, iż zasiłek rodzinny przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko, której nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne gdy ojciec dziecka jest nieznany. Przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. zawiera definicję osoby samotnie wychowującej dziecko, którą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Definicja zawarta - 5 - w art. 17a wprowadza prejudykat dla osoby samotnie wychowującej dziecko w przypadku, gdy osoba ta pozostaje w separacji, przy czym separacja ta nie ma być wyłącznie stanem faktyczny, ale ma być orzeczona prawomocnym wyrokiem sądu. W przypadku, gdy toczy się postępowanie przed sądem powszechnym zachodzi przesłanka wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca obligatoryjne zawieszenie postępowania, bo rozstrzygnięcie sprawy głównej zależy od rozstrzygnięcia innego zagadnienia, dla którego właściwym jest sąd powszechny. Przykład ten jednoznacznie ilustruje sytuację, zależności wydania decyzji administracyjnej od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji normatywnej pojęcia "ojciec nieznany" użytego w art. 7 pkt 5 lit. b) u.ś.r. Dla zdefiniowania tego pojęcia należy odnieść się do wykładni systemowej, czyli odnalezienia takiego przepisu prawa, który nawet w sposób pośredni podaje definicję użytego wyrażenia. Pojęcie "ojca nieznanego" można doszukiwać się w ustawie z dnia 29 września1986r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004r. nr 161, poz. 1688 ze zm. - zwana dalej w skrócie a.s.c.) przy czym, nie jest to pojęcie zdefiniowane wprost, ale wynika z zastosowania reguł interpretacyjnych niżej opisanych. Stosownie do art. 3 tej ustawy stan cywilny osoby stwierdza się na podstawie aktów sporządzonych w księgach stanu cywilnego. Z przepisu art. 42 a.s.c. wynika, że jeżeli stosownie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie zachodzi domniemanie, że ojcem dziecka jest mąż matki, dane dotyczące osoby ojca wpisuje się tylko w razie uznania dziecka przez ojca lub sądowego ustalenia ojcostwa (ust. 1). Jeżeli nie nastąpiło uznanie dziecka lub sądowe ustalenie ojcostwa, wpisuje się do aktu urodzenia dziecka jako imię ojca – imię wskazane przez przedstawiciela ustawowego dziecka, a w braku takiego wskazania – jedno z imion zwykle w kraju używanych oraz jako nazwisko ojca i jego nazwisko rodowe – nazwisko matki z odpowiednią adnotacją w rubryce "Uwagi". Poza przypadkami wymienionymi w tym przepisie a mianowicie: domniemaniem ojcostwa, uznaniem dziecka i sądowym ustaleniem ojcostwa istnieje stan, dający podstawę do stwierdzenia, że ojciec dziecka jest nieznany. - 6 - W aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis zupełny aktu urodzenia B. M. urodzonego 31 marca 2005r., w którym rubryce "ojciec" ( na str. 1) jest wpisane nazwisko M., imię ojca – T., nazwisko rodowe ojca M., a w rubryce "uwagi" organ podał, że nazwisko M. jako nazwisko rodowe ojca wpisano na wniosek matki w trybie art. 42 ust. 2 a.s.c. Zatem materiał dowody potwierdza i to dokumentem urzędowym, że ojciec dziecka nie jest znany. Treść aktu urodzenia dziecka może być zmieniona w wyniku uznania dziecka przez ojca lub prawomocnie zakończonego procesu o ustalenie ojcostwa. Dopóki nie zostanie zmieniona treść aktu cywilnego istnieje domniemanie, że okoliczności w nim zawarte są prawdziwe, co wynika z treść art. 3 a.s.c. Stosownie do art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skoro w zupełnym odpisie aktu urodzenia nie podano nazwisko ojca, tylko uczyniono adnotację w trybie art. 42 ust. 2 a.s.c. oznacza to, że ojciec dziecka nie jest znany, bo gdyby był znany, to zostałoby to zapisane w aktach stanu cywilnego. Zauważyć również należy, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zobowiązuje matki dziecka do prowadzenia postępowania o ustalenie ojcostwa, ani też nie łączy stwierdzenia, że ojciec dziecka jest nieznany z negatywnym zakończeniem postępowania o ustalenie ojcostwa. Akceptacja poglądu organu o istnieniu zależności postępowania o zasiłek rodzinny od ustalenia ojcostwa prowadziłaby do nieuprawnionej kategoryzacji podmiotów. W jednej znalazłyby się osoby w stosunku, do których zawieszono postępowanie o przyznanie zasiłku rodzinnego z uwagi na prowadzenie przed sądem powszechnym sprawy o ustalenie ojcostwa oraz kategorię podmiotów, które nie prowadzą takiego postępowania, a tym samym nie ma przeszkód do wydania decyzji o zasiłku rodzinnym. Opowiedzenie się za takim pogląd z przyczyn wyżej wskazanych naruszałby konstytucyjną zasadę równego traktowania stron wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Sąd zauważa, że organy opowiadając się za zawieszeniem postępowania nie wyjaśniły, czy, a jeżeli tak to, w jakim zakresie orzeczenia, które mógł podjąć Sąd w sprawie o ustalenie ojcostwa wpływałyby na wynik postępowania o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego. Nie każdy proces kończy się ustaleniem - 7 - ojcostwa i niejednokrotnie jest prowadzony długi okres czasu, zatem istniałaby potrzeba zawieszenia postępowań administracyjnych w sprawie o zasiłek rodzinny nawet w stosunku do kolejnych okresów zasiłkowych. Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie pokazują, że nie istnieje związek przyczynowy w sytuacji, gdy postępowania o ustalenie ojcostwa jest w toku, a prowadzeniem postępowania o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na dany okres zasiłkowy. Stan cywilny dziecka określają zapisy w aktach stanu cywilnego, w tym również okoliczność, że ojciec dziecka jest nieznany i dopóki na drodze sądowej nie nastąpi prawomocne ustalenie ojcostwa, treść aktu urodzenia daje postawę skarżącej do traktowania jej jako osoby samotnie wychowującej dziecko, którego ojciec jest nieznany. Powyższe uprawnia do tezy, że zasiłek rodzinny przysługuje na podstawie art. 7 pkt 5 lit.b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) osobie samotnie wychowującej dziecko, gdy nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica z tej przyczyny, że ojciec dziecka jest nieznany. Okoliczność, że ojciec dziecka jest nieznany stosownie do art. 3 ustawy z dnia 29 września 1986r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004r. nr 161, poz. 1688 ze zm.) stwierdza się na podstawie aktów sporządzonych w księgach stanu cywilnego, a w przypadku aktu urodzenia zapisów dokonanych w sposób określony art. 42 ust. 2 tej ustawy, które są skuteczne erga omnes do czasu ich zmiany wobec uznania dziecka albo sądowego ustalenia ojcostwa. Innymi słowy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i ustawy o aktach stanu cywilnego nie wymagają prowadzenia postępowania w celu stwierdzenia, że ojciec dziecka jest nieznany. Wydanie decyzji o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na podstawie art. 4 i nast. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) nie jest uzależnione od postępowania o ustalenia ojcostwa i w związku z tym nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), ale ustalenie ojcostwa może być uznane za podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona - 8 - nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, bez jej zgody w przypadkach określonych w art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zważyć również należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych dotyczy jednej z form pomocy Państwa w wychowaniu dzieci, które pozostają w określonej sytuacji finansowej i zdrowotnej, a sama ustawa w art. 23 ust. 4a i 4b, art. 25, art. 28 i art. 23 mechanizmy stwarzające gwarancje należytego ustalenia stanu faktycznego i jego monitorowanie w okresie, gdy świadczenie zostało przyznane, a w przypadkach określonych w ustawie dopuszczają nawet zmianę decyzji bez zgody strony, którą przyznano świadczenie rodzinne. Mając na uwadze przedstawiony stan prawny i faktyczny sprawy Sąd uznał w pierwszej kolejności, że zostały naruszone przepisy postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz przepisy prawa materialnego a to art. 7 pkt 5 lit. u.ś.r. oraz art. 42 a.s.c. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego postanowienia. W wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] września 2007r. nr [...] organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i ustali czy żądanie zawarte we wniosku jest nadal aktualne oraz czy nie zaistniały zmiany stanu faktycznego i prawnego mające wpływ na wynik postępowania, a następnie rozpozna sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego i wyda stosowną decyzję, odpowiadającą warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.