II SA/Rz 690/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4111/343/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz A.S. kwotę 497,00 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu A.S. (dalej skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "SKO") z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4111/343/2022, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia 28 lutego 2022 r. nr ŚS-O.5131.2.002106.2022.34236.DB o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką B.L., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr ŚS-O.5131.2.002106.2022.34236.DB - odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej w skrócie: "u.ś.r."), albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Ponadto w ocenie Prezydenta Miasta rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miała ścisłego i bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, albowiem w chwili wystąpienia o ustalenie stopnia niepełnosprawności B.L., skarżąca nie była czynna zawodowo od 12 lat. Prezydent Miasta wskazał wreszcie, że osoba wymagająca opieki ma oprócz skarżącej jeszcze dwoje innych dzieci, które, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, mogą zapewnić opiekę w mniejszym rozmiarze lub w formie środków, które pozwolą tę opiekę zabezpieczyć. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.4111/343/2022 działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, aniżeli do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych SKO wyjaśniło, że ww. wyrok Trybunału nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W tak ukształtowanym stanie prawnym należy dokonywać oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. W świetle powyższego SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Odnosząc się do drugiego z powodów odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez Prezydenta Miasta, tj. braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia, a zatem nie może być odnoszona do czasu sprzed wystąpienia z wnioskiem. Tym samym SKO uznało, że stanowisko Prezydenta Miasta nie zostało poparte wyczerpującą analizą. Ponadto SKO zwróciło uwagę, że o istnieniu związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Tym samym kwestią, którą powinien zbadać Prezydent Miasta jest to, czy zakres wykonywanej opieki nad osobą niepełnosprawną w rzeczywistości uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że całokształt powołanych powyżej okoliczności świadczy o naruszeniu przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. SKO nakazało, aby ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przedstawionej w treści niniejszej decyzji wykładni przepisów u.ś.r. Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika również, że SKO dostrzegło jakiekolwiek braki dowodowe, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). W szczególności złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, skarżąca złożyła stosowne oświadczenie dotyczące sprawowania opieki nad matką. Odnosząc się do kwestii, które zdaniem SKO wymagają dalszego wyjaśnienia przez organ I instancji, Sąd zauważa, że zakres opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, został dokładnie opisany w wywiadzie środowiskowym, w którym m. in. wskazano, że wymaga ona całodobowej opieki i pomocy przy wszystkich czynnościach życia codziennego. Ponadto osoba ta ma ukończone 87 lat i orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 października 2019 r. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Trudno zatem zgodzić się z SKO, że konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania celem ustalenia, czy zakres wykonywanej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Niezrozumiałym jest również dla Sądu, dlaczego SKO dostrzega konieczność dalszej weryfikacji przez organ I instancji związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Data ustania ostatniego zatrudnienia przez skarżącą jest bezsporna, niemniej SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono jasne stanowisko, które Sąd w pełni podziela, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia, a zatem nie może być odnoszona do czasu sprzed wystąpienia z wnioskiem. Sąd podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do jego przyznania wystąpi on o to świadczenie. Ponadto prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). W świetle powyższego dalsza weryfikacja tej kwestii jest zbędna. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet jeśli SKO doszłoby do wniosku, że w sprawie należy jednak w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Na koniec Sąd wyjaśnia, że aprobuje i podziela ocenę prawną SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.