II SA/Rz 692/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 61a i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], utrzymujące w mocy - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...]. Postanowieniem tym /z dnia [...] stycznia 2012 r./ Kolegium po rozpatrzeniu wniosku M. W., odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 159/9 i 159/13 o pow. łącznej 0,58 ha na działki nr 159/14 o pow. 0,0187 ha, nr 159/15 o pow. 0,0382 ha, 159/16 o pow. 0,0527 ha, nr 159/17 o pow. 0,0693 ha i nr 159/18 o pow. 0,41 ha. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że skoro wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu podziałowym, nie jest też stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Wniesienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji przez osobę nie będącą stroną jest okolicznością o charakterze podmiotowym, uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie. SKO nie stwierdziło przy tym również przewidzianych art. 21 § 1 Kpa przesłanek do uwzględnienia wniosku M.W. o wyłączenie od rozpoznawania przedmiotowej sprawy wszystkich jego członków. W oznaczonym jako zażalenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z wyłączeniem wszystkich członków SKO, M.W. wskazała na błędne ustalenia organu przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, jako wydanego z pominięciem zebranego materiału dowodowego przez członków SKO, "co do których złożony wniosek o wyłączenie ich od udziału w przedmiotowej sprawie nie został prawomocnie rozpoznany". Podniosła, że dokonany na wniosek właścicieli podział działek nr 159/9 i 159/13 miał na celu tylko i wyłącznie przesunięcie granicy prawnej między nimi a sąsiednimi działkami nr 206 i 158, co zamknęło jej dostęp z użytkowanej przez nią posesji (działka nr 158) do drogi gminnej nr 207, uniemożliwiając wykonywanie służebności gruntowej poprzez działkę nr 206. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, SKO oznaczonym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe (m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r. II SA/Lu 278/2011, wyroki NSA z dnia 9 marca 2011 r. I OSK 669/2010 i I OSK 668/10) Kolegium wskazało, że właściciele działek sąsiednich nie są stronami postępowania podziałowego działki nie będącej ich własnością, gdyż nie oddziaływuje to na ich sytuację prawną, a w konsekwencji nie są również legitymowani do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zgodnie z mapą projektu podziału przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wypisem z rejestru gruntów, właścicielkami działek podlegających podziałowi są M.B. i M.K., zaś M.W. jest właścielką sąsiadującej z działką nr 159/13 działki nr 158. Z mapy projektu podziału wynika również, że po działce nr 206 liniami przerywanymi zaznaczone jest przedłużenie drogi nr 207. Skoro zatem M.W. nie posiada żadnego prawa rzeczowego w stosunku do działek podlegających podziałowi, nie przysługiwał jej status strony w tym postępowaniu i nie przysługuje jej również legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Legitymacji tej – wbrew jej twierdzeniu - nie daje jej również przysługujące jej prawo służebności po działce nr 206. Odnosząc się do wniosku o wyłączenie SKO od orzekania w sprawie Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby zachodziła uzasadniająca to przesłanka wynikająca z art. 25 § 1 Kpa. Postanowienie SKO z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła w całości M.W., zarzucając mu naruszenie art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 11 i art. 77 § 1 Kpa, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Zakwestionowała również wydanie tego postanowienia przez skład orzekający SKO w sytuacji złożenia przez nią wniosku o wyłączenie wszystkich członków tego organu od udziału w sprawie ze względu na ich stronniczość. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia SKO oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z wyłączeniem wszystkich jego członków lub wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W udzielonej na skargę odpowiedzi SKO wniosło o jej oddalenie, powołując argumentację tożsamą jak zawarta w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd w swej kontroli nie może opierać się na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Ponadto Sąd rozpoznający sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, rozstrzyga w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 p.p.s.a. Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i nadają się do wyrokowania. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 159/9 i 159/13 o łącznej powierzchni 0,58ha będące własnością M.B. i M.K. Materialno-prawną podstawą tzw. decyzji podziałowej jest przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603), z którego wynika, że "podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny". W toczącym się postępowaniu podziałowym brały udział tylko wnioskodawczynie. W praktyce wyłoniło się zagadnienie, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości ma przymiot strony w sprawie o podział nieruchomości. Jeszcze pod rządem ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wyroku z dnia 28 stycznia 1997 r. SA/Gd 3467/95 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę "właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stanowisko to należy w pełni podzielić również w chwili obecnej (patrz wyrok WSA w Lublinie 17.VI.2011 II SA/Lu 278/11). Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka pozostaje bez wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. I OSK 669/2010). Z powołanego wyżej orzeczenia wynika, że właściciel działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi nie posiada interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, a w konsekwencji, uznać należy również, że nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Jak czytamy w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. I OSK 668/10 "osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej". Skarżąca M.W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z powołaniem się na art. 156 § 1 k.p.a. wskazując na rażące naruszenie prawa a to art. 28 k.p.a. i przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W uzasadnieniu wskazała, iż jej interes prawny do brania udziału w postępowaniu podziałowym wynika z prawa wykonywania służebności gruntowej na działce nr 206 do drogi gminnej oznaczonej nr 207. Jak ustalono na podstawie mapy z projektem podziału (K-10 akt administracyjnych skarżąca M.W. jest właścicielką działki nr 158, która przylega do działki 159/13 (przed podziałem) oraz działki nr 206. Na tej ostatniej wzdłuż całej jej długości ustanowiona jest służebność przejazdu i Przechodu dla działki nr 158, będąca połączeniem z drogą gminną oznaczoną 207. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, iż na skutek podziału szerokość służebności uległa zmniejszeniu. Podział nieruchomości dokonuje się wewnątrz, a granice zewnętrzne nieruchomości nie ulegają zmianie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 157 § 2 k.p.a. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania właściwy organ administracji publicznej przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zgodnie z wykładnią zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie "właściciel nieruchomości przylegającej do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie jest stroną postępowania podziałowego, a w konsekwencji nie jest również legitymowany do domagania się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej". Wobec tego M.W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu podziałowym i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Wniesienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji przez osobę niebędącą stroną jest okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd nie podziela zarzutów skargi, które dotyczą art. 11 i 77 § 1 k.p.a. Zasadne jest również stanowisko SKO, iż wniosek o wyłączenie wszystkich jego pracowników nie został uzasadniony zgodnie z brzmieniem art. 24 i 25 k.p.a. Z tych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.