II SA/Rz 694/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 694/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] o przyznaniu M. K. zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego w wysokości 233. 448, 61 zł na pokrycie kosztów związanych z odbudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) w związku z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. - zwana dalej w skrócie jako u.p.s.). Z akt administracyjnych oraz decyzji wydanych w sprawie wynika, że budynek mieszkalny oznaczony nr [...] położony na działce nr 517/2 w Z. gm. [...], będący własnością M. K. uległ uszkodzeniu w wyniku osuwisk powstałych podczas obfitych opadów, które miały miejsce od maja 2010 r. Szkody wyrządzone w budynku zostały potwierdzone w postępowaniu administracyjnym i udokumentowane ekspertyzą określającą stan techniczny budynku z sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] nakazał M. K. rozbiórkę uszkodzonego w wyniku osunięcia się ziemi, będącego w złym stanie technicznym, nie użytkowanego budynku mieszkalnego, wyżej opisanego i uporządkowanie terenu po rozbiórce. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał M. K. zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego w wysokości 233, 448, 61 zł na pokrycie kosztów związanych z odbudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. K. zdecydował, że środki, które otrzyma przeznaczy na odbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Do akt sprawy została dołączona wycena kosztorysowa ustalająca wartość robót rozbiórki i odbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 16 grudnia 2010 r. na kwotę 264. 199, 85 zł. Wyceny kosztorysowej dokonano w oparciu o Biuletyn cen robót remontowych po klęskach żywiołowych – BCK-II kwartał 2010 r. – Ośrodek Wdrożeń Ekonomiczno-Organizacyjnych Budownictwa "SEKOCENBUD" Warszawa oraz w oparciu o pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010 r. Uwzględniono w niej te szkody spowodowane przez żywioł, które uniemożliwiają realizację niezbędnych potrzeb mieszkaniowych i bytowych poszkodowanego. Reasumując Wójt stwierdził, że wziął pod uwagę ważny interes strony i określił, że wnioskowana kwota, zostanie wypłacona w całości tj. 233. 448. 61 zł gdyż zgodnie z pismem z dnia 16 listopada 2010 r., nr [...] pkt. 2 "pomoc nie może przekroczyć kwoty 300 tys. zł, nie więcej jednak niż wartość budynku mieszkalnego zagrożonego osunięciem ziemi, ustalona przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe do oszacowania nieruchomości. Powyższa kwota stanowi zaś całość kwoty przeznaczonej na odbudowę budynku mieszkalnego. W odwołaniu M. K. zakwestionował kwotę przyznanego zasiłku celowego, wskazując, że zgodnie z ekspertyzą obliczona wartość szkód brutto wyniosła kwotę 264.199,85 zł, a nadto rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny szkód uwzględnił stawkę VAT jedynie w wysokości 7 %, a materiały, które należy kupić na budowę domu będą mieć stawkę VAT w wysokości 23 %. SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że bezsporny w sprawie jest fakt, że na skutek obfitych opadów deszczu w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. doszło do uszkodzenia domu jednorodzinnego użytkowanego przez rodzinę M. K. Powstałe uszkodzenia budynku powodują koniczność jego rozebrania ze względu na zaistniałe zagrożenie dla użytkowników. W dalszej części wskazano, że organ uznał, że pomoc zainteresowanemu przyznana w kwocie 233. 448, 61 zł pozwoli w znacznej części pokryć koszty związane z budową nowego domu mieszkalnego, a przyznana pomoc nie stanowi odszkodowania, stąd też nie może stanowić pełnej rekompensaty powstałych szkód. Kolegium podkreśliło, że co do wysokości przyznanej pomocy organ oparł swoją decyzję na ustaleniach osoby posiadającej uprawnienia zawodowe do szacowania nieruchomości. Podało, że nie ma kompetencji do kwestionowania ustaleń w tym zakresie. Wskazało, że różnicę w stawce VAT można odzyskać dokonując stosownych rozliczeń z urzędem skarbowym. M. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W ocenie skarżącego decyzja Kolegium jest niezgodna z wyjaśnieniami z pisma MSWiA. Wskazał, że wycena kosztorysowa zniszczonego budynku ustalona została na kwotę 264. 199, 85 zł, tymczasem przyznano kwotę 233. 448, 61 zł. Nadto skarżący podobnie jak w odwołaniu nie zgodził się z wysokością stawki VAT, gdyż za materiały na odbudowę domu będzie płacił 23 % VAT, a nie 7 %, jak określono w wycenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi oceniło je jako bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Poza sporem jest, że należący do skarżącego budynek mieszkalny nr [...] położony na działce 517/2 w Z. gm. [...] uległ uszkodzeniu w wyniku osuwisk, jakie miały miejsce w wyniku obfitych opadów deszczu od maja 2010 r. Stan budynku ocenili rzeczoznawcy a wnioski wypływające z ekspertyzy doprowadziły do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2010 r. decyzji, którą organ ten nakazał M. K. rozbiórkę budynku i uporządkowanie terenu po rozbiórce (nr decyzji [...]). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych ekspertyzy technicznej z sierpnia 2010 r. wynika, że dom został posadowiony na czynnym osuwisku, które uaktywniło się po obfitych opadach, przy czym już w latach 2001-2002 został on naruszony ruchami osuwiskowymi. Wówczas właściciel zabezpieczał go przez sklamrowanie elementami stalowymi lecz powyższe nie zdało egzaminu. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2010 r. M. K. zwrócił się o przyznanie pomocy na odbudowę budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku osuwisk wywołanych długotrwałymi opadami deszczu. Z wywiadu środowiskowego wynika, że rodzina M. K. oczekiwała pomocy na odbudowę domu. Z kolei z ekspertyzy geotechnicznej wynika, że proces osuwiskowy ma charakter rozwojowy i nie ma możliwości jego stabilizacji. Z opinii rzeczoznawcy majątkowego – J. P. z dnia 16 grudnia 2010 r. wynika, że kosztorysowa wartość rozbiórki i odbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego M. K. wynosi 264 199, 85 zł. Wartość powyższa została ustalona w oparciu o Biuletyn cen robót remontowych po klęskach żywiołowych -BCK- II kwartał 2010 r. – opracowany przez Ośrodek Wdrożeń Ekonomiczno-Organizacyjnych Budownictwa "SEKOCENBUD" Warszawa, w tym z zastosowaniem tzw. wskaźnika regionalnego. W obliczonej przez rzeczoznawcę w/w wartości ujęta została kwota 246 915, 75 zł jako wartość netto i 7% VAT w kwocie 17 284, 10 zł. Ponadto ekspertyza zawiera tabelę scalonych normatywów, w której ujęto wszystkie roboty i materiały niezbędne do wykonania budynku mieszkalnego – takiego jak uszkodzony – z uwzględnieniem stopnia jego zużycia. Wartość odbudowy obiektu została ustalona na kwotę 230 630, 31 zł zaś wartość rozbiórki na kwotę 30 380 zł – w sumie 261 010, 31 zł. Organ I instancji ustaloną przez rzeczoznawcę wartość odbudowy budynku (230 630, 31 zł) skorygował wynikającym z opinii tzw. współczynnikiem regionalnym dla województwa podkarpackiego – 0,946 (tab. 07-1, k.02, w.09) i 7% VAT, co dało kwotę 233 448, 61 zł – którą przyznano skarżącemu. Podstawę prawną dla wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Decyzje wydane w oparciu o powyższe przepisy mieszczą się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że różne podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji życiowej mogą otrzymać pomoc w różnej wysokości lub rozstrzygnięcia w analogicznych sytuacjach mogą być diametralnie różne (np. jedna osoba może otrzymać zasiłek celowy inna zaś nie), choć nie mogą to być decyzje dowolne. W sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 u.p.s. (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 LEX - nr 594935). Podkreślenia wymaga, że kontrola sądowa także decyzji uznaniowych jest przeprowadzona pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania przez Sąd wymaga to czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (tak Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 472, uzasadnienie wyroków NSA z dnia 26 czerwca 2009 r. – sygn. akt I OSK 1457/08, I OSK 1458/08). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury (zaprezentowanym m.in. w powołanym uzasadnieniu wyroku sygn. akt I OSK 1457/08) ramy kontroli sądów administracyjnych nie obejmują samego uznania. Stanowisko odmienne prowadziłoby bowiem do przyjęcia przez sąd roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kryteriami wyboru przez organy administracji rodzaju rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej sformułowane w art. 2-4 u.p.s. Pomoc społeczna ma więc na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje nie naruszają powyższych zasad. Przyznany zasiłek pozwoli skarżącemu na pokrycie w znacznej części kosztów odbudowy zniszczonego w wyniku osuwisk budynku. Podkreślenia wymaga, że o taką właśnie pomoc zwracał się do organów, co nie wyklucza przecież – w sytuacji konieczności pokrycia innych kosztów, w tym kosztów rozbiórki uszkodzonego budynku – złożenia kolejnego wniosku o pomoc na realizację tego ostatniego celu. Jakiekolwiek pismo MSWiA nie jest źródłem prawa, więc Sąd nie ma podstaw do zakwestionowania decyzji z tego powodu, że nie są one zgodne z wytycznymi resortu w nim zawartymi. Nie jest zasadny zarzut zastosowania przez rzeczoznawcę niewłaściwej wysokości VAT przy obliczeniu wysokości kosztów odbudowy budynku, gdyż z tabeli elementów scalonych wynika, iż wartość tych robót uwzględnia koszt materiałów i robót tak jakby wykonywać je miała zewnętrzna firma, więc stawka VAT odnosi się do usługi polegającej na wybudowaniu budynku z użyciem zakupionych przez taką firmę materiałów budowlanych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje więc w tej sytuacji błędne odesłanie przez SKO na drogę rozliczeń odnośnie zwrotu części podatku od zakupionych materiałów budowlanych przez właściwy urząd skarbowy. Uchybienie w tym zakresie nie mogło bowiem mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Rzeczywiście przyznany zasiłek nie jest odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego, lecz pomocą przyznaną w celu pokrycia części określonych kosztów – w tym wypadku – części kosztów budowy nowego budynku mieszkalnego. Znajdująca się w aktach organu I instancji wycena rzeczoznawcy obejmuje nie tylko koszt odbudowy budynku ale także koszt rozbiórki starego budynku. Organy rozstrzygnęły sprawę w zakresie jaki wyznaczył im wniosek skarżącego tj. przyznały zasiłek na pokrycie kosztów budowy nowego budowy mieszkalnego. Jak to wyżej wskazano – nie wyklucza to możliwości wystąpienia skarżącego o przyznanie zasiłku na pokrycie kosztów rozbiórki i będzie to stanowiło przedmiot odrębnego postępowania. Nie ma żadnego znaczenia, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt czy inni poszkodowani otrzymywali zasiłki w wysokości uwzględniającej zarówno koszty odbudowy jak i rozbiórki, bo to zakres wniosku i konkretne okoliczności sprawy decydują o rozstrzygnięciu. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadną.