II SA/Rz 695/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. O. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 695/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpoznaniu odwołania M. O. ( I ) od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w prowadzonym przez nią sklepie, zlokalizowanym w R. przy ul. B. - utrzymało tę decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, ze zm.) Z uzasadnienie decyzji wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczęto w związku z pisemnym wnioskiem Komendy Miejskiej - I Komisariatu Policji w R. (l.dz. [...] z dnia 31 stycznia 2007 r.), w którym zawiadomiono , że w dniu 7 stycznia 2007 r. w sklepie sieci " Ż. " w R. przy ul. P. doszło do wydania napoju alkoholowego w postaci 10 butelek piwa " pod zastaw " dowodu osobistego klienta. W toku postępowania M. O. ( I) prowadzącą ten sklep wyjaśniła, że w dniu 7 stycznia 2007 r. w godzinach między 17 i 18 wyszła ze sklepu w celu dokonania wpłaty w banku. W tym czasie w sklepie przebywał pracownik sklepu i 14 - letnia córka M. O. (II). Klientów obsługiwała nieletnia córka M. O. (II) Jeden z klientów podszedł do kasy z koszykiem, w którym znajdowało się 10 butelek piwa i zaproponował, że zostawi jako gwarancję zapłaty dowód osobisty, a zapłatę uiści dniu następnym, ponieważ nie ma pieniędzy. Opisaną sytuację potwierdziła M. O. (II) w swoich wyjaśnieniach, złożonych w Urzędzie Miasta [...] w dniu 13 lutego 2007r., w obecności matki M. O (I). Podczas składania wyjaśnień obecny był ponadto G. W. - partner ds. sprzedaży sieci sklepów " Ż. ". M. O. ( II ) dodała, że namówiona przez aroganckiego klienta wprowadziła kwotę należności do kasy, wydrukowała paragon, schowała go wraz z dowodem osobistym klienta do szuflady a ten opuścił sklep zabierając butelki z piwem. Stwierdziła, że obawiała się reakcji klienta, dlatego wyraziła zgodę na taką transakcję. Mężczyzna nie uregulował rachunku następnego dnia. O tym zdarzeniu przedsiębiorca M. O. ( I ) powiadomiła Policję. Sytuację tę organ zakwalifikował jako sprzedaż napoju alkoholowego na kredyt, tj. zakup alkoholu z odroczoną płatnością. Gwarancję uiszczenia zapłaty miał stanowić pozostawiony w punkcie sprzedaży dowód osobisty klienta. Wyczerpuje to znamiona czynu wymienionego w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Art. 18 ust. 10 pkt 1 lit a tego samego aktu prawnego fakt stwierdzenia sprzedaży na kredyt lub pod zastaw kwalifikuje jednoznacznie jako przypadek, kiedy organ zezwalający cofa zezwolenie. W tym stanie rzeczy organ I instancji, decyzją wskazaną na wstępie cofnął M. O. ( I ) zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Odwołanie od tej decyzji złożyła z zachowaniem ustawowego terminu M. O. ( I ) W jego motywach podała, iż zaistniałe zdarzenie miało charakter nietypowy wręcz incydentalny. Jednorazowe niezawinione działanie nie powinno skutkować cofnięciem zezwolenia. Ze względu na fakt, że zezwolenie jest imienne, zostanie w takiej sytuacji w trybie natychmiastowym rozwiązana umowa między firmą "Ż. " a odwołującą, ponieważ zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest jednym z podstawowych warunków kontynuowania współpracy ze wspomniana firmą. Jako okoliczność łagodzącą należy uznać przyznanie się do zaistniałego faktu i nie zatajanie prawdy. W ocenie odwołującej kara byłaby nieadekwatna i niewspółmierna do czynu i pociągnęłaby za sobą drastyczne konsekwencje, jako że jest ona jedynym żywicielem rodziny i posiada na utrzymaniu nieletnią córkę. Skutkiem decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych będzie dla niej poszerzenie grona bezrobotnych pobierających zasiłki. W konkluzji poprosiła o zmianę decyzji poprzez pozostawienie jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, motywując ją następująco: Stosownie do brzmienia art. 18 ust. 10 pkt1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organ ( wójt, burmistrz, prezydent miasta ) cofa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad ich sprzedaży, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zgodnie z linią orzecznictwa prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny nawet jednorazowe złamanie zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonej w ustawie powoduje obowiązek właściwego organu cofnięcia zezwolenia na sprzedaż tychże napojów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2005 r. II GSK 148/05). Ze względu na okoliczność, iż jak wynika z akt administracyjnych tej sprawy, w dniu 7 stycznia 2007 r. w prowadzonym przez M. O. ( I ) sklepie doszło do sprzedaży 10 butelek piwa bez uiszczenia stosownej zapłaty, trzeba przyjąć, że wystąpiła przesłanka wynikająca z przytoczonego wyżej przepisu prawa. Należy również podkreślić, iż ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego nie kwestionowała autorka środka zaskarżenia. Jednocześnie Skład Orzekający zauważał, że kwestyjnym wydaje się skuteczne zawarcie umowy sprzedaży 10 butelek piwa przez osobę nie posiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) . Trudno bowiem przyjąć, iż sprzedaż 10 piw stanowi czynność prawną, którą można zakwalifikować jako dotyczącą bieżących spraw życia codziennego 13 letniej dziewczynki legitymującej się tzw. ograniczoną zdolnością do czynności prawnych, jednakże w tej kwestii winien się wypowiedzieć sąd powszechny. Ewentualne korzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie tego sądu w tej materii, mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o dyspozycję art. 145 §1 pkt 5 kpa. Skargę na tę decyzję wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia złożyła M. O. (I) działająca przez pełnomocnika – radcę prawnego. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 października 2007r. sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust.10 pkt1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie , że skarżąca nie przestrzegała ustalonych zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Wnioski skargi zostały sformułowane alternatywnie : uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podważono kwalifikację prawną ustalonego stanu faktycznego zwracając uwagę, że to nie skarżąca dokonała sprzedaży lecz jej nieletnia córka. Skarżącej nie było w tym czasie w sklepie. Nadto małoletnia M. O. ( II ) nie miała pełnej zdolności do czynności prawnej, zatem nie mogła dokonać ważnej czynności sprzedaży. Czynność ta, jak wynika z zebranego materiału dowodowego została poza tym wymuszona zachowaniem kupującego , który dokonał zabrania alkoholu i wymusił jego wydanie przez małoletnią. Interweniująca Policja powinna prowadzić postępowanie przeciwko osobie , która zabrała alkohol a nie przeciwko skarżącej. Nie była to sprzedaż pod zastaw, bowiem przedmiotem zastawu mogą być tylko rzeczy będące przedmiotem obrotu i mające określoną wartość majątkową. Przedmioty o wartości niemajątkowej nie mogące służyć zaspokojeniu wierzytelności nie mogą stanowić przedmiotu zastawu. Przedstawiając to stanowisko w skardze powołano się na Komentarza do Kodeksu cywilnego Stanisława Rudnickiego Wyd. Prawnicze Lexis- Nexis W-wa 2006). Stanowisko Kolegium odsyłające do oceny ważności czynności sprzedaży do sądu powszechnego jest nieuzasadnione, bowiem zarówno organy administracji , jak i sądy nie mogą dokonywać oceny czynności będących elementem sprawy administracyjnej w oderwaniu od przepisów prawa cywilnego. W sprawie należało zatem ustalić, czy istotnie doszło do zawarcia umowy sprzedaży , kto był jej stroną , czy zostały naruszone zasady sprzedaży alkoholu i czy winę za ich naruszenie można przypisać skarżącej. Na większość tych pytań należy udzielić odpowiedzi przeczącej, co czyni decyzję wydaną z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie w a w przypadku przywrócenia terminu o oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2007r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o co wnosiła skarżąca odrębnym pismem procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę , gdy narusza ona prawo w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a. Przy wykonywaniu kontroli sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( art. 134 §1 P.p.s.a) W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Dokonawszy tak określonej kontroli, sąd doszedł do wniosku , że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie tylko i nie przede wszystkim z przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji cofającą skarżącej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w prowadzonym przez nią sklepie. Podstawę materialno-prawną tej decyzji stanowił art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U z 2000r.nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wynika zeń , że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym , na kredyt lub pod zastaw. Kwestionowane przez skarżącą cofniecie zezwolenia związane było ze sprzedażą napoju alkoholowego (piwa) na kredyt. Cofnięcie zezwolenia w takim przypadku jest następstwem dokonania sprzedaży napoju alkoholowego bez natychmiastowego uiszczenia zapłaty i stanowi administracyjną sankcję za nieprzestrzeganie ustawionego w art. 15 ust.1 pkt 3 ustawy zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na kredyt lub pod zastaw. Sankcję karną za jego nieprzestrzeganie przewiduje przepis art. 43 ustawy ustanawiający stosowne kary dla tych, którzy sprzedają lub podają napoje alkoholowe, kiedy to jest zabronione albo bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom (ust.1) oraz dla kierowników zakładów handlowych lub gastronomicznych, którzy nie dopełniają obowiązku nadzoru i przez to dopuszczają do popełnienia w zakładzie przestępstwa określonego w ust 1. Z analizy tych przepisów wynika, że o ile odpowiedzialność karna spoczywa zarówno na tym, kto sam dokonuje sprzedaży na kredyt jak i na kierowniku zakładu, w którym takie działanie ujawniono, to cofniecie zezwolenia następuje w każdym przypadku ujawnienia sprzedaży na kredyt, niezależnie czy sprzedaży takiej dokonał prowadzący zakład, czy też zatrudniony przez niego pracownik. Sąd podziela poglądy orzecznictwa ukształtowane wprawdzie na tle złamania zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim lub nietrzeźwym, iż z uwagi na cel ustawy, nawet jednorazowe złamanie tych zakazów uzasadnia cofniecie zezwolenia (patrz: wyrok NSA z dnia 27.09 2005 IIGSK 198/05 System Komputerowy Orzecznictwa "LEX" nr 191898, z 25.10. 2006 II GSK175/06 "LEX" nr 276721), jednak podkreśla, że cofnięcie zezwolenia, jako związane z czynności sprzedaży musi być poprzedzone ustaleniem, iż do zakazanej ustawą sprzedaży istotnie doszło. W ustawie brak definicji pojęcia "sprzedaży", użytego w przepisie art. 18 ust 10 pkt 1 lit.a, co oznacza, że należy sięgnąć w tym zakresie do prawa cywilnego, z którego art. 535 k.c wynika, że sprzedaż jako czynność prawna musi być wynikiem woli obu stron, po stronie sprzedawcy - woli przeniesienia własności rzeczy na kupującego, po stronie zaś kupującego - woli jej odebrania i zapłaty ceny (w przypadku sprzedaży na kredyt w uzgodnionym ze sprzedawcą terminie). Wydanie towaru w sytuacji braku możliwości świadomego i swobodnego podjęcia decyzji i wyrażenia swej woli a więc także w przypadku postępu, groźby, czy wymuszenia wyklucza przyjęcie, że sprzedaż w tym rozumieniu miała miejsce. Nie budzące wątpliwości ustalenie przez organ, takich okoliczności w sprawie, zwłaszcza gdy okaże się, że do wydania towaru została zmuszona osoba niepełnoletnia, posiadająca ograniczoną zdolność od czynności prawnych, w dodatku nie będąca pracownikiem i działająca poza wiedzą i wolą prowadzącego punkt sprzedaży wyklucza - w ocenie sądu - przyjęcie, iż doszło do sprzedaży na kredyt, stanowiącej przesłankę warunkującą cofnięcia zezwolenia. Sąd nie podziela poglądu, który zdaje się prezentować organ I instancji, że okoliczności w jakich dokonano "sprzedaży" na kredyt są bez znaczenia dla cofnięcia zezwolenia. Organ II instancji dostrzega przynajmniej w części te kwestie, jednak prezentuje pogląd, że o ważności umowy sprzedaży dokonanej przez osobę małoletnią musi wypowiedzieć się sąd cywilny. Pogląd ów, słuszny co do zasady, nie oznacza jednak, że w sytuacji braku definicji pojęć używanych przez prawo administracyjne a zdefiniowanych w innych gałęziach prawa organ administracji nie powinien do nich sięgać, jeśli jest to niezbędne dla oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Stanowisko sądu znajduje w tej kwestii wsparcie w poglądach orzecznictwa dotyczących wprawdzie innej rodzajowo sprawy (skuteczność oświadczeń woli w toku postępowania o zwolnienie policjanta ze służby; wyrok NSA z 5.07.2001 II SA/593/01 "LEX" 77683), mogących jednak mieć w sprawie zastosowanie. Oczywiście rozważania dotyczące oceny, czy doszło lub nie do sprzedaży alkoholu muszą być - co sąd podkreślił - poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Obowiązek jego ustalenia na podstawie wszelkich możliwych a niesprzecznych z prawem środków dowodowych spoczywa na organie administracji publicznej z mocy z art. 7 (zasada dążenia do prawdy obiektywnej), 75 §1 (otwarty system dowodów) i 77 §1 kpa (obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Obowiązkom tym organy nie sprostały, bowiem ustalony przez nie stan faktyczny, co sąd zauważa z urzędu, opiera się wyłącznie na wyjaśnieniach skarżącej i jej małoletniej córki, które nie pozwalają na odparcie zarzutu skargi, iż wydanie towaru wymuszone zostało na małoletniej córce skarżącej działającej w stanie zagrożenia. Uwadze organów orzekających w sprawie umknęło, że skoro w sprawie sprzedaży na kredyt toczyło się postępowanie w Komisariacie Policji pod nr[...], to ustalenia w tej sprawie poczynione i sposób jej zakończenia mogą potwierdzić lub wykluczyć informacje uzyskane od skarżącej i jej córki. Nie zwróciły one także uwagi, że w momencie, gdy "sprzedaż" nastąpiła w sklepie obecny był pracownik. Jego przesłuchanie było konieczne dla ustalenia okoliczności towarzyszących zdarzeniu, które mogły przesądzić o tym, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy. Mając na względzie przytoczone okoliczności, sąd uznał że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 75 i 77 §1 kpa w z. z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy. Prowadząc sprawę ponownie należy podjąć czynności w celu uzupełnienia postępowania dowodowego we wskazanym przez sąd kierunku i ustaliwszy stan faktyczny sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, dokonać jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa, przy uwzględnieniu poglądów prawnych sądu przedstawionych w wyroku. Z przytoczonych wyżej względów, sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach, obejmujących zwrot wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika- radcy prawnego sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.