II SA/Rz 698/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 698/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] zgłaszającej sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 417 w S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 54 i art. 57 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że K. L. realizował opisaną na wstępie inwestycję w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.1999 r. o pozwoleniu na budowę, wydaną pierwotnie dla K. i B. P., przeniesioną następnie na M. P. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r., a w dalszej kolejności na K. L. – decyzją tegoż Starosty z dnia [...] lipca 2005 r. W dniu 27.09.2010 r. K. L. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. Z uwagi na fakt, iż zawiadomienie to było niekompletne, inwestor został wezwany do uzupełnienia brakujących załączników (inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, potwierdzenia odbioru przyłącza wodociągowego, dokumentów stwierdzających wykonanie przyłącza elektrycznego, wodociągowego i gazowego oraz zaświadczenia o wpisie kierownika budowy na listę właściwego samorządu zawodowego, a także projektu budowlanego), pismem z dnia 8.10.2010 r. K. L. dołączył część żądanej dokumentacji w dniach 20.10.2010 r. i 28.10.2010 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 417 w S., w oparciu o art. 54 i art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na przedłożone przez inwestora dokumenty organ stwierdził, że wykonane odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego kwalifikuje się jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz wymaga uzyskania pozwolenia na odprowadzenie wód opadowych do rowu- cieku wodnego. W odwołaniu od tej decyzji K. L. zakwestionował możliwość wniesienia sprzeciwu po upływie 14-dniowego terminu od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Taki termin wskazany został bowiem w pouczeniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 1999 r. i wynikał z obowiązujących wówczas przepisów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu powołał się na przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Strona została prawidłowo pouczona o obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, w pozwoleniu na budowę Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1999 r., zmienionym następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. W sprawie znajduje zastosowanie wymieniony art. 54 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu (ustalonym przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, Dz. U. Nr 80, poz. 718), tzn. w brzmieniu przewidującym 21-dniowy termin organu na zgłoszenie sprzeciwu, choć poprzednia wersja tego przepisu przewidywała termin 14-dniowy. W myśl art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem inwestora jest przedłożenie wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego kompletu dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 pkt 1-7. Zawiadomienie o zakończeniu budowy dokonane przez K. L. 27.09.2010 r. było niekompletne, stąd organ I instancji wezwał do uzupełnienia brakujących załączników. Prawidłowe doręczenie tego wezwania (po 2-krotnym awizowaniu przez pocztę), nastąpiło 2.11.2010 r. Skoro zawiadomienie inwestora okazało się niekompletne, organ wniósł sprzeciw, co nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, tzn. 10-go dnia od doręczenia wezwania do uzupełnienia braków zawiadomienia. W toku postępowania odwoławczego ponownie wezwano inwestora do przedstawiania potwierdzenia odbioru przyłącza wodociągowego, a wskutek nieprzedstawienia tego dokumentu – do wyjaśnienia, czy przyłącz ten wykonano na podstawie pozwolenia na budowę z 2003 r., czy też w okresie wcześniejszym, przez poprzedniego właściciela, B. P., w 2000 r. i – w zależności od ustaleń faktycznych – do przedstawiania potwierdzenia odbioru przyłącza. Ostatecznie inwestor przedłożył potwierdzenie odbioru przyłącza wodociągowego z dnia 13.04.2011 r. wraz z protokołem nr [...]. Organ odwoławczy przeprowadził też rozprawę administracyjną na terenie działki objętej inwestycją. W jej trakcie stwierdzono, że podcień od strony południowej budynku został zamurowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiami, a od strony drogi stwierdzono przylegający do budynku inny obiekt murowany. Obydwa rozwiązania są niezgodne z projektem stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. zmieniającej pozwolenie na budowę. Stwierdzono też istnienie dwóch innych budynków murowanych w zachodniej części działki nr 417, w tym jednego o charakterze biurowym. Podstawę do wniesienia sprzeciwu daje dodatkowo istotne odstąpienie od projektu w zakresie kanalizacji deszczowej, gdyż wody deszczowe z dachu odprowadzono do cieku wodnego, a nie na teren działki. Prawdopodobne jest również odstąpienie w zakresie bryły budynku i jego parametrów, z uwagi na wykonanie dodatkowej części budynku. Treść przedłożonego protokołu odbioru przyłącza wodociągowego nie jest wystarczająca aby stwierdzić jakiego przyłącza i budynku ten protokół dotyczy. Do akt nie przedłożono też projektu budowlanego przyłączy zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. W dokumentach zachodzi też rozbieżność co do nazw miejscowości, w której położona jest działka nr 417 (w jednych – w K., w innych – w S.). Z tych względów wydanie sprzeciwu było uprawnione. Z decyzją tą nie zgodził się K. L., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, iż w jego sprawie organ nie dochował terminu 21 dni na wydanie sprzeciwu. Uważa, że termin ten jest terminem na doręczenie decyzji. Tak według niego należy rozumieć "wniesienie sprzeciwu". Ponadto, termin ten nie podlega wydłużeniu w przypadku wezwania strony do uzupełnienia dokumentów, o termin wyznaczony w wezwaniu. Jest terminem prawa materialnego. Wedle jego obliczeń sprzeciw wniesiono w 45. dniu od zawiadomienia o zakończeniu robót i mógł przystąpić do użytkowania budynku. W sprawie naruszono też przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. Pierwotnie poinformowano go w organie o tym, iż sprzeciw nie będzie wnoszony, a następnie wydano – wbrew tym zapewnieniom – decyzję. Uważa, iż skoro pozwolenie na budowę uzyskał zgodnie z prawem i organ nieskutecznie wniósł sprzeciw, może aktualnie korzystać z obiektu. W postępowaniu przed organami obydwu instancji nie zapewniono mu możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie powiadomiono go też o sposobie załatwienia podania o przełożenie terminu rozprawy. Wykonywanie pracy zarobkowej w dziedzinie handlu zagranicznego uniemożliwiało mu dostosowanie się do terminu rozprawy wskazanego przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Dotyczy ona sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, przewidzianego w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić (z wyjątkiem przypadków objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wykaz niezbędnych dokumentów, jakie należy dołączyć do zawiadomienia określa art. 57 ust. 1-3 cyt. ustawy. Na inwestorze spoczywa też obowiązek uzupełnienia dokumentów, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ , okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości (art. 57 ust. 4). Nie ulega wątpliwości, i w tym zakresie Sąd podziela pogląd skarżącego, że 21-dniowy termin wskazany w przepisie art. 54 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu, ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Stanowisko to potwierdzone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie uznaje się, że bieg tego terminu rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, natomiast upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu. (por. wyrok NSA z dnia 12.12.2008 r., I OSK 1588/07, System orzecznictwa LEX Nr 515983, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.05.2008 r., II SA/Łd 271/08, LEX nr 510959). W wyroku z dnia 12.03.2008 r., II SA/Gd 761/07, LEX nr 487196, WSA w Gdańsku przyjął, że 21 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu może rozpocząć swój bieg dopiero wówczas, gdy skarżący złożą wszystkie kompletne dokumenty niezbędne do oceny czy budowa została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę i innymi przepisami (podobnie WSA w Łodzi w powoływanym wyroku 30.05.2008 r., II SA/Łd 271/08 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.06.2008 r., VII SA/Wa 626/08, LEX Nr 508482). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to stanowisko, upatrując jego słuszności w treści art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, które określają katalog dokumentów, jakie inwestor obowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu oraz art. 57 ust. 4 tej ustawy, który nakłada na inwestora obowiązek uzupełnienia tych dokumentów. Dopiero złożenie kompletnego, zawierającego wszystkie wymagane dokumenty, zawiadomienia jest skuteczne. Z tego też powodu przyjąć należy, że początek biegu terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu liczy się od dnia następnego po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia lub też - w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w wezwaniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 417 w S. zostało złożone w dniu 27.09.2010 r.. Z uwagi na jego braki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8.10.2010 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Jak wynika z akt sprawy, pismo to było dwukrotnie awizowane przez pocztę; prawidłowo zatem organ uznał jego doręczenie zastępcze i przyjął datę tego doręczenia – 2.11.2010 r. Jednocześnie skarżący dołączył część żądanej dokumentacji w dniach 20.10.2010 r. i 28.10.2010 r. Od ostatnio wskazanej daty, tj. 28.10.2010 r. liczyć zatem należy 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Tym samym sprzeciwy wydany decyzją organu I instancji w dniu [...] listopada 2010 r. należy uznać za wniesiony w terminie, a zarzuty skargi podniesione w tym kierunku za niezasadne. Za słuszny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony. Zasada ta sformułowana w art. 10 k.p.a. oznacza prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie ogranicza się do dostępu do akt sprawy, ale obejmuje też prawo do zgłaszania dowodów, obowiązek zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Konkretyzację wymienionej zasady z art. 10 k.p.a. stanowi art. 79 k.p.a., nakładający na organ administracji obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz przyznający stronie prawo udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień. Podobne prawa i obowiązki wiążą się z wyznaczeniem przez organ rozprawy administracyjnej. Kwestie związane z jej przygotowaniem i przebiegiem uregulowane zostały w Dziale II rozdziale 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 89 k.p.a. rozprawę przeprowadza się w toku postępowania, gdy zapewni to jego przyspieszenie czy uproszczenie lub gdy wymaga tego przepis prawa, a także wówczas, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Art. 92 k.p.a. nakazuje, by ogłoszenie o rozprawie oraz doręczenie wezwań nastąpiło przynajmniej na 7 dni przed rozprawą. Art. 94 § 1 k.p.a. stanowi, że nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia rozprawy. W § 2 wskazano jednak, że kierujący rozprawą odroczy ja, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył pierwotnie rozprawę na dzień 5.04.2011 r., a następnie po uwzględnieniu wniosku skarżącego o przesunięcie jej terminu, wyznaczył nowy termin (zawiadomienie organu II instancji– k.34) – na 28.04.2011 r. Wówczas skarżący skierował kolejne pismo, zawierające prośbę o przesunięcie terminu rozprawy poza okres letni, wskazując, że będzie przebywał poza miejscem zamieszkania, na "wyjeździe zarobkowym". Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego pisma i w dniu 28.04.2011 r. przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami, bez udziału K. L., a następnie nie zawiadamiając stron o możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania i składania, w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję. W ocenie Sądu taki sposób działania narusza art. 94 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Organ winien był poinformować skarżącego o fakcie nieuwzględnienia jego wniosku o przesunięcie terminu rozprawy i tego przyczynach, bądź też — uwzględniając ten wniosek, przesunąć termin rozprawy. Należy przy tym podkreślić, że ustalenia dokonane w czasie oględzin, w tym nowe okoliczności dotyczące istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w zakresie bryły budynku, które stały się podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji, zostały dokonane bez udziału skarżącego, a ponadto w sposób, który może nasuwać wątpliwości co do ich rzetelności (oględzin budynku na działce nr 417 dokonano "z zewnątrz", nie wchodząc na jej teren). Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 10 § 1 , art. 77 § 1 i art. 94 § 2 k.p.a., Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a Sąd odstąpił od orzekania o kosztach postępowania z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.