II SA/Rz 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur- Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [..] września 2013 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 14 maja 2013 r. J. Ż. zwrócił się do Wójta Gminy [..] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ewentualnie z garażami, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym m.in. tymczasowych szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne, na wydzielonych działkach powstałych z podziału działki nr 394/9 w [..]. Decyzją z [..] lipca 2013 r. nr [..], Wójt Gminy [..] odmówił ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ projekt decyzji nie został uzgodniony przez Starostę [..] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, w związku z wejściem w życie ustawy z 26 maja 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą nadano nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) dalej zwana ustawą o ochronie gruntów, nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) dalej: zwaną ustawą o planowaniu. Wnioskiem objęto bowiem część działki nr 394/9 stanowiącej użytek rolny klasy III, oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem R III b, a przeznaczenie gruntów takiej klasy na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym samego przeznaczenia dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego terenu nie został opracowany. Teren ten nie był także objęty zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe. W odwołaniu J.Ż. podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło wskazania konkretnej przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Opisaną na wstępie decyzją SKO, na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Jej wydanie uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Jednym z warunków jest to, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu. Tymczasem działka nr 394/9 o pow. 0,77 ha w całości stanowi użytki rolne oznaczone w ewidencji symbolem R III b. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym zmiany takiej dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc warunek ten nie został spełniony i przez to ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe. Rzeczony teren nie był także objęty zgodą na przekwalifikowanie przy sporządzaniu planów miejscowych opracowywanych na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z decyzją SKO w [..] nie zgodził się J.Ż., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W ocenie skarżącego organy błędnie uznały, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem strony, spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób określony w art. 145 p.p.s.a. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji dla terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu). Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym również warunku określonego w pkt 4, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 to jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W warunkach niniejszej sprawy należy także wskazać, że zgodnie z art. 64 ust. 1 przepisy art. 51 ust. 3, art.52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 stosowanego w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy [..] pismem z dnia 24 maja 2013 r. nr [..] zwrócił się do Starosty Powiatu [..] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych z garażami, trzech bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz drogi wewnętrznej an terenie działki oznaczonej nr ewid. 394/9 położonej w miejscowości [..] gm. [..] dla J.Ż. W przypadku uzgodnienia postanowieniem organ zwrócił się o przesłanie ostatecznego postanowienia. Starosta Powiatu [..], pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. nr [..] działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zwrócił wniosek Wójtowi Gmina [..]. W uzasadnianiu podał, że planowana inwestycja ma być realizowana na gruntach rolnych klasy III a, dlatego wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, która niezbędna jest do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania na podstawie wypisu z rejestru gruntów organy ustaliły również, że objęta wnioskiem działka nr 394/9 o pow. 0,77 ha stanowi użytek rolny klasy III b. Ustalenia te nie były sporne. Powyższe stwierdzenie, że inwestycja jest planowana na gruntach rolnych tej klasy stało się podstawą dla organów do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy na planowane przedsięwzięcie. Podstawą prawną odmowy jest zmiana art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych, wprowadzona ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz. 503) zwana dalej nowelą, która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 7 ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga zgody ministra właściwego do rozwoju wsi. Formą, jaką ustawodawca przewidział dla wprowadzenia zmiany przeznaczenia dla tej kategorii gruntów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2). Zestawienie treści art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do użytków rolnych klasy I-III, dowodzi, że ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga formy planu zagospodarowania przestrzennego, to w stosunku do tego rodzaju terenów w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu zbędnym jest wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Dodać wypada, że inicjatywa dla wszczęcia postępowania o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z mocy art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych należy do wójta (burmistrza prezydenta miasta.). Powyższe rozważania pozwalają zastanowić się również, czy organy orzekające nie powinny umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. W niniejszej sprawie odpadła podstawa prawna do władczej ingerencji organów w formie decyzji administracyjne, wobec przyjęcia w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że zmiana ich przeznaczenia może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się jednak pogląd, że decyzja odmowna wydana w miejsce decyzji o umorzeniu postępowania jest naruszeniem prawa, ale niemającym cech istotnego naruszenia, dlatego też Sąd uznał, że opisane naruszenie nie wpływa na sytuację prawną skarżącego. W kontekście naprowadzonych uwag, nie można Staroście zarzucić, że popełnił błąd zwracając w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro zabudowa tego terenu będzie możliwa, gdy zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca też uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13 (LEX nr 1404020) wyraził pogląd, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503). Zatem inicjatywa co do zmiany sposobu użytkowania gruntów leśnych i rolnych należy do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie właściciela nieruchomości. Sąd za niezasadne uznał zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia, że w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [..] uchwalonym Uchwałą Nr [..] /88 Gminnej Rady Narodowej w [..] z dnia [..] czerwca 1988r. z późniejszą zmianą uchwaloną Uchwałą Nr [..] /93 Rady Gminy w [..] z dnia [..] listopada 1993 r. przedmiotowy teren był przeznaczony na uprawy i wobec tego nie był objęty zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdza, że ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy orzekające nie są błędne, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W atakach administracyjnych sprawy znajduje się wypis i wyrys z tekstu planu uchwalonego uchwałą Nr [..] 88 Gminnej Rady Narodowej w [..] z dnia [..] czerwca 1988 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [..] Nr [..], poz. [..], w którym na stronie 42 są ustalenia dotyczące wsi IIA [..]. Z wyrysu planu wynika, ze działka skarżącego położona jest w konturze oznaczonym symbolem IIA.20 RP - definiującym tereny upraw polowych przewidzianych do melioracji. Adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej uzupełnienia. Nowe inwestycje uzgodnić z [..] Zakładem Górnictwa Nafty i Gazu z powodu położenia w strefie obszaru górniczego. Zmiana planu uchwalona uchwałą Nr [..] /93 Rady Gminy w [..] z dnia [..] października 1993 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [..] Nr [..], poz. [..] z [..] listopada 1993r nie dotyczyła symboli IIA.20 RP. Stwierdzić wiec należy, ze postanowienia planu odnosiły się do uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, a na działce objętej wnioskiem nie ma żadnej zabudowy. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji potwierdzają, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z obowiązującymi regułami, a wydane decyzje odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne do podjętego rozstrzygnięcia. Za prawidłowe też Sąd uznaje powtórne wysłanie do stron podpisanej decyzji przez organ I instancji. Decyzja bez podpisu organu nie jest bowiem decyzją w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.