II SA/Rz 700/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [...] kwotę 117 zł /słownie: sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 700/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanej stacji telefonii cyfrowej "[...]". W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Z jego uzasadnienia oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że opisana na wstępie stacja bazowa telefonii komórkowej została zlokalizowana na dachu budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr 1054 przy ul. L. w U. Składa się ona z 3 masztów antenowych oraz 6 anten sektorowych i 1 anteny radiolinii, a także urządzeń technicznych do obsługi anten mieszczących się w piwnicy budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) uznał, że stacja ta, stanowiąc całość techniczno-użytkową, jest budowlą i wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach urządzeń budowlanych" i niezależnie od tego czy jest wykonana na budynku czy jako wolnostojące urządzenie, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, jedynie w dniu 16.12.2009 r. (wówczas jako A. S.A.) dokonał w Starostwie Powiatowym [...] zgłoszenia instalacji 3 masztów o wysokości 4,5 m na opisanym wyżej budynku. W tych okolicznościach PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazał inwestorowi w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając m. in. iż organ ten nie uzasadnił dlaczego wybrał tryb postępowania z art. 51 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zaprezentowana ocena kwestionowanych robót jako budowa bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego oznacza, że wymaganym kierunkiem postępowania byłby art. 48 tej ustawy. W dalszym toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał A. sp. z o.o. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wybudowanej samowolnie stacji bazowej telefonii cyfrowej "[...]", w postaci: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31.07.2013 r. Organ uznał, że ww. inwestycja stanowi budowlę, na realizację której wymagane było uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec jej braku wdrożono postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie powyższe zostało zmienione postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku - do dnia 31.12.2013 r. W dniu 27 grudnia 2013 r. Spółka przedłożyła projekt budowlany stacji bazowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wnosząc jednocześnie o zawieszenie prowadzonego postępowania. Wskazano, że A. sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowej stacji, a Burmistrz [...] wydał stosowną decyzję w dniu [...] listopada 2013 r., jednakże od rozstrzygnięcia tego wniesiono odwołania i nie jest możliwe uzyskanie wymaganej decyzji do dnia 31.12.2013 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił toczące się postępowanie dotyczące wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynik tego postępowania niewątpliwie będzie miał wpływ na prowadzone postępowanie legalizacyjne, bowiem decyzja ta potwierdza ewentualną zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem stanowi jeden z dokumentów umożliwiających legalizację dokonanej samowoli. Zażalenie na to postanowienie złożyli: T. R. oraz Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego uchylenie. Strony wskazały, że w myśl art. 98 § 1 k.p.a. organ może zawiesić postępowanie na wniosek strony jedynie w przypadku, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż strony stanowczo sprzeciwiają się przerwaniu biegu postępowania. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanych prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego zawsze z urzędu. Oznacza to, że przepis art. 98 § 1 k.p.a. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, a argumenty sformułowane w zażaleniach są niezasadne. Zaskarżone postanowienie podlegało jednakże uchyleniu, gdyż w ocenie organu odwoławczego zawieszenie postępowania nie znajduje uzasadnienia – decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi istotnego faktu dla rozstrzygnięcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Zdaniem organu instytucja zawieszenia postępowania przerywa bieg terminów procesowych przewidzianych w kodeksie, nie przerywa natomiast biegu terminu ustalonego przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1. art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zrealizowanej inwestycji stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie jej legalizacji; 2. art. 103 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie stanowi podstawy dla wstrzymania terminu na przedłożenie "ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" wyznaczonego przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., podczas gdy termin ten ma charakter procesowy, nie wynika wprost z przepisów innych niż k.p.a. i został wyznaczony przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego, a zatem zawieszenie postępowania wstrzymuje jego bieg zgodnie z art. 103 k.p.a.; 3. art. 128 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, jak również zawarcie niejasnych i nieprecyzyjnych wątpliwości, co do przyjętego trybu legalizacji; 4. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez WINB zasady działania organów w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; 5. art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 103 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że termin wyznaczony przez organ nadzoru na przedstawienie dokumentów w celu legalizacji samowoli ma charakter terminu prawa procesowego wynikającego z ustaw odrębnych od k.p.a., do którego nie ma zastosowania przepis art. 103 k.p.a. Spółka wskazała, że brak możliwości wywiązania się z obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedyną przyczyną zawieszenia postępowania legalizacyjnego, jako że z pozostałych obowiązków wywiązała się w terminie wyznaczonym przez organ I instancji. Żądanie składania dodatkowych wniosków o wydłużenie wcześniej wyznaczonego terminu na przedstawienie tej decyzji, w sytuacji trwającego postępowania zmierzającego do jej wydania, jest niemożliwe do zrealizowania. Wszak terminu takiego nie da się ustalić i jest on w pełni zależny od organu rozpatrującego sprawę, nie zaś od skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontrowersji jest możliwość zawieszenia postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i nast. ustawy Prawo budowlane. Postępowanie takie zawiesił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Mimo, iż w postanowieniu tym błędnie wskazano, że zawieszenie następuje na wniosek A. sp. z o.o., w istocie, zgodnie ze wskazaną podstawą prawną, zawieszenie nastąpiło z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie, wskazując, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony i przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł także, że zawieszenie postępowania nie przerywa biegu terminu ustalonego w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, konkludując, że "zawieszenie postępowania nie znajduje uzasadnienia". Wyraził także wątpliwości co do prawidłowości zastosowania trybu z art. 48 ustawy. Zasadniczą dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia i możliwości zawieszenia postępowania kwestią jest charakter terminu wyznaczonego przez organ w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, aprobowany przez doktrynę, że termin ten jest terminem procesowym i może być przedłużany (m. in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2.07.2009 r. sygn. akt II SA/Rz 117/09, LEX Nr 553185, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.02.2011 r., II SA/Kr 1208/10, LEX Nr 1086108 oraz R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006). W wyroku z dnia 14.01.2011 r., II OSK 28/10, LEX nr 953061 Naczelny Sąd Administracyjny NSA stwierdził, że termin przedłożenia dokumentów z art. 48 ust. 3 wyznacza organ. "Wprawdzie termin ten zamieszczony jest w prawie materialnym, jednak z uwagi na to, że ustawodawca określenie terminu, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty, pozostawił uznaniu organu, nie można przyjąć, że jest to termin o charakterze materialnym. Zakres i bieg terminu nie wynika wprost z powołanego przepisu, gdyż w tym zakresie z woli ustawodawcy organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym. Termin ten jest zatem terminem instrukcyjnym (procesowym), a więc może być przez organ ustalony stosownie do okoliczności sprawy, może też być przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że termin na przedłożenie dokumentów powinien być na tyle długi, by umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków, a jednocześnie wskazuje się, że możliwe jest zawieszenie postępowania legalizacyjnego (M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, LEX Wolters Kluwer Polska SA, Warszawa 2013 oraz wyrok NSA z dnia 5.12.2006 r., II OSK 6/06, LEX Nr 319175). W powołanym wyroku z dnia 5.12.2006 r. NSA stwierdził, że "wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela takie stanowisko, opowiadające się za możliwością zawieszenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wskazując jednocześnie, że toczące się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii cyfrowej "[...]" stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym legalizacji tego obiektu. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. cyt. wyrok NSA z dnia 5.12.2006 r.). Niewątpliwie cechy te spełnia rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydawane przez inny organ, co słusznie wywodzi się w skardze. Trafne są również podnoszone w niej zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymienia niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji (postanowienia), nakazując wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu odwoławczym czy zażaleniowym, ocena zarzutów wskazanych w środku odwoławczym i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się bardzo ogólnikowo do zarzutów zawartych w zażaleniach, konkludując, że uwzględnił zażalenia "z przyczyn głównie innych niż podnoszone przez żalących się", nie wskazując jednoznacznie powodów uchylenia postanowienia organu I instancji. Nieuzasadnione są również wyrażone w jego uzasadnieniu wątpliwości dotyczące przyjęcia właściwej procedury i trybu legalizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej. Należy przypomnieć, że organ I instancji uprzednio zastosował w przedmiotowej sprawie tryb naprawczy z art. 51 ustawy Prawo budowlane, orzekając o rozbiórce stacji bazowej. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie wydana w dniu [...] stycznia 2012 r. została uchylona, a organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej stwierdził, że kwalifikacja wykonanych robót polegających na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu opisanego jako stacja bazowa telefonii komórkowej na budynku, jego elewacji i we wnętrzu, składająca się z 3 masztów zlokalizowanych na dachu budynku oraz urządzeń teletechnicznych znajdujących się w piwnicy, systemu antenowego i dróg kablowych, wymagałaby przyjęcia trybu postępowania z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela ten pogląd WINB i uznaje, że prawidłowo zastosował go organ I instancji, wydając postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., (na które nie przysługuje zażalenie) nakazujące inwestorowi przedłożenie dokumentów w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia, obejmującego jedynie montaż masztów, które nie ujawniało rzeczywistych zamierzeń inwestora związanych z budową stacji bazowej telefonii cyfrowej, mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której stosuje się art. 48 ustawy Prawo budowlane. Szerzej na ten temat wypowiadają się M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, LEX Wolters Kluwer Polska SA, Warszawa 2013, odróżniając sytuacje, gdy inwestor błędnie dokonał zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a organ, z różnych przyczyn, nie złożył sprzeciwu, od sytuacji, gdy inwestor zmierza do obejścia prawa, wprowadzając w błąd co do rzeczywistego zamiaru realizacji przedsięwzięcia budowlanego i zgłasza zamiar wykonania robót budowlanych, dla których zgłoszenie jest co prawda przewidziane, ale realizuje przedsięwzięcie wymagające pozwolenia na budowę. Z wszystkich tych przyczyn Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, iż zapadło ono z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.