II SA/Rz 702/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium) z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2012 r. nr [...], którą miano zmienić decyzję tego organu z [...] października 2011 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] rozpoznając wniosek A. W. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci: K. W. i K. W. w wysokości po 300 zł miesięcznie na osobę na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. W podaniu z 8 lutego 2012 r. A. W. zawarła wniosek o zmianę decyzji z [...] października 2011 r. powołując się na okoliczność podwyższenia przez Sąd Rejonowy [...] alimentów od zobowiązanego na rzecz jej małoletnich dzieci. Decyzją z [...] marca 2012 r. Burmistrz Miasta [...] zmienił własną decyzję z [...] października 2011 r. w ten sposób, że przyznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz K.W. i K.W. za okres od 1 października do 31 grudnia 2011 r. po 300 zł miesięcznie na osobę, od 1 do 31 stycznia 2012 r. kwoty po 396,77 zł uwzględniając dokonaną zmianę podwyższonych alimentów od 17 stycznia 2012 r., a za okres od 1 lutego do 30 września 2012 r. kwoty po 500 zł miesięcznie na osobę. Zarazem orzeczono, że "pozostała część decyzji pozostaje bez zmian". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto m.in. przepisy art. 9, 10, 11, 12, 15, 18, 20 i 29 w zw. z art 2 pkt 10 i 11 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm., dalej jako "Ualim"). Organ I instancji wyjaśnił, że 10 lutego 2012 r. otrzymał informację od Komornika Sądowego [...], że z dniem 17 stycznia 2012 r. podwyższone zostały świadczenia alimentacyjne na rzecz małoletnich uprawnionych do łącznej kwoty 1.100 zł, tj. na rzecz K.W. do kwoty 600 zł miesięcznie, a K.W. do kwoty po 500 zł miesięcznie. Zmiany te orzeczono wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z 17 stycznia 2012 r. [...]. Wniosek od A.W. o zmianę decyzji pochodził z 8 lutego 2012 r., dlatego stosownie do dyspozycji art. 29 ust. 1 i 4 Ualim żądanej zmiany dokonano po wpłynięciu tytułu wykonawczego do komornika sądowego od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2012 r. A.W. zażądała przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde z dzieci za okres od 15 kwietnia 2011 r. do 16 stycznia 2012 r. Strona podniosła, że poza zwiększeniem kwoty alimentów Sąd Rejonowy [...] orzekł również łącznie kwotę 4525 zł tytułem kapitalizowanych odsetek alimentów za okres od 15 kwietnia 2011 r. do 16 stycznia 2012 r. Pomimo tego zaskarżoną decyzją kwota świadczeń z funduszu została zmieniona począwszy od 17 stycznia 2012 r. Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z [...] maja 2012 r. SKO [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm, dalej zwana: "K.p.a."), art. 9 ust. 1, 10 ust. 1, 15, 18, 20 i 29 Ualim oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy za bezsporną uznał okoliczność podwyższenia przez Sąd Rejonowy [...] kwoty alimentów na rzecz uprawnionych małoletnich oraz zasądzenia kapitalizowanych alimentów za okres od 15 kwietnia 2011 r. do 16 stycznia 2012 r. w łącznej kwocie 4525 zł. Podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Ualim zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. W rozpoznawanej sprawie strona wniosek złożyła 8 lutego 2012 r., dlatego w ocenie Kolegium organ I instancji zmienił własną decyzję w sposób prawidłowy. Zmiana wysokości alimentów nastąpiła z dniem 17 stycznia 2012 r. na podstawie wyroku Sądu Rejonowego [...]. Zdaniem organu odwoławczego zasądzona kwota kapitalizowanych alimentów nie stanowiła zmiany wysokości zasądzonych alimentów, ale była ustaleniem łącznej kwoty zobowiązań G. P. (W.) względem dzieci: K. i K. W. z tytułu niezapłaconych przez niego zasądzonych alimentów. Z decyzją SKO nie zgodziła się A.W. wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 Ualim przez błędną wykładnię mającą polegać na przyjęciu, że kwota skapitalizowanych alimentów za okres od wniesienia powództwa do dnia wyrokowania nie daje podstawy do zmiany decyzji w sprawie wysokości świadczeń od miesiąca, od którego Sąd dokonał kapitalizacji alimentów. W ocenie strony naruszony został również art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nie dokonanie zmiany decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim organ ten dokonał błędnej zmiany własnej decyzji za okres od 15 kwietnia 2011 r. do 16 stycznia 2012 r. Skarżąca podała, że wyrok Sądu Rejonowego [...] z 17 stycznia 2012 r. składał się z dwóch rozstrzygnięć - ustalał wysokość miesięcznych alimentów oraz kwoty alimentów za okres od wytoczenia powództwa do dnia wydania wyroku w sprawie. Skapitalizowana kwota alimentów za czas procesu ma dowodzić, że do podwyższenia alimentów doszło od dnia 15 kwietnia 2011 r. Na tej podstawie strona domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2012 r. pozostawiającą bez zmian wysokość świadczenia z funduszu za okres od 15 kwietnia 2011 r. do 16 stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną do wyrażonej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skargę należy uwzględnić, ale przede wszystkim z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Niesporne jest, że podaniem z 8.02.2012 r. A. W. domagała się zmiany decyzji w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych uprzednio na rzecz jej dzieci – K. W. i K. W. W obrocie pozostawała ostateczna decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2011 r. nr [...], na mocy której przyznano im prawo do świadczeń alimentacyjnych w wysokości po 300 zł miesięcznie na okres od 1.10.2011 r. do 30.09.2012 r. (dowód: karta 13 akt I instancji). Zgodnie z art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 13 Działu II kodeksu - uwaga Sądu), o ile przewidują to przepisy szczególne. Tymi przepisami szczególnymi, w obrębie których należy poszukiwać normy dającej podstawę do zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczeń alimentacyjnych, są przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Ualim. Ustawa ta w art. 25 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Z mocy art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że do obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej należy m.in. powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Pod pojęciem uzasadnienia prawnego decyzji ustawodawca rozumie "wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa". Organ I instancji w podstawie prawnej swej decyzji z [...].03.2012 r. powołał szereg przepisów Ualim, a to: art. 9, 10, 11, 12, 15, 18, 20, 29 w zw. z art. 2 pkt 10 i 11 cyt. ustawy. Z tych wszystkich zacytowanych przepisów tylko art. 29 ust. 1 i 4 Ualim odnosi się do kwestii zmiany wysokości świadczeń alimentacyjnych i skutków takiej zmiany. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów", zaś drugi, że "W przypadku podniesienia wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się wyrównania za okres, o którym mowa w ust. 2". Zgodnie z art. 4 ust. 2 Ualim "W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek ustawowych. Przepisy art. 23 stosuje się odpowiednio". Burmistrz Miasta [...] w uzasadnieniu swej decyzji przywołał, choć nie nazbyt dosłownie, treść art. 29 ust. 1 i 4 Ualim. Pozostałe przepisy Ualim powołane w podstawie prawnej przez organ I instancji nie zostały przytoczone, czym niewątpliwie uchybiono obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że skoro organ administracji publicznej powołuje w podstawie prawnej swej decyzji określone przepisy prawa, to jego obowiązkiem jest zarazem dokonanie prawidłowego uzasadnienia tej decyzji, polegającego m.in. na zacytowaniu zastosowanych przepisów in extenso. W innym przypadku organ uchybia nie tylko wskazanym powyżej przepisom, ale także narusza zasadę ogólną z art. 8 K.p.a., nakazującą prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Być może przytoczenie powoływanych przepisów przez organ I instancji spowodowałoby refleksję, czy rzeczywiście wszystkie z nich mają mieć zastosowanie w sprawie wszczętej wnioskiem A.W. Burmistrz Miasta [...] w podstawie prawnej swej decyzji powołał się dodatkowo na dyspozycję art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Także i tego przepisu nie zacytowano, stanowi on, że "Sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych". Uwagi Sądu w tym aspekcie odnoszą się również i do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w którym także nie przywołano szeregu przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Organ I instancji powołał w podstawie prawnej swej decyzji art. 155 K.p.a., w odniesieniu do którego także nie zadano sobie trudu, aby go zacytować. Zgodnie z tym przepisem "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". W ocenie Sądu art. 155 K.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, zresztą na zmianę decyzji o określonej treści brak jest w aktach sprawy zgody strony. Prawidłowym przepisem K.p.a., jaki należało powołać w sprawie jest podany uprzednio art. 163 K.p.a., który oczywiście nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej do podjęcia decyzji zmieniającej, mając wyłącznie charakter normy odsyłającej do "przepisów szczególnych". Tym przepisem prawa materialnego, który miał w sprawie znaczenie jest powoływany uprzednio art. 29 ust. 1 Ualim, odnoszący się do dokonania zmian w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmian wysokości zasądzonych alimentów. Dokonanie takich zmian w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego oznacza w istocie zmianę decyzji przyznającej prawo do tego typu świadczeń, skoro istotnym elementem rozstrzygnięcia źródłowej decyzji było skonkretyzowanie ich wysokości. Dokonanie zmian, o których mowa w art. 29 ust. 1 Ualim wymaga przeto wydania kolejnej decyzji o zmianie decyzji ostatecznej w przedmiocie świadczenia alimentacyjnego. Przywołane powyżej niedostatki decyzji organów obu instancji nie miały jednak znaczenia zasadniczego, gdy chodzi o kierunek wyrokowania. W ocenie Sądu kwestią, która umknęła uwadze organu odwoławczego, a której nie dostrzegł w ogóle organ I instancji jest to, że wobec zmiany wysokości alimentów zasądzonych na rzecz dzieci skarżącej, art. 163 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Ualim odnosi się do zmiany decyzji ostatecznej i to w oznaczonym zakresie, nie daje natomiast podstaw, aby ponownie rozstrzygać kwestię samego prawa do świadczeń alimentacyjnych. Tymczasem organ I instancji, zresztą tytułując swą decyzję jako "w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego", nie zaś w kwestii zmiany decyzji w tym zakresie, deklarując że zmienia decyzję własną z [...].10.2011 r., w istocie orzekł ponownie m.in. o przyznaniu K.W. i K.W. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 300 zł miesięcznie na okres od 1.10.2011 r. do 31.12. 2011 r. O przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w takiej właśnie kwocie na okres od 1.10.2011 r. do 30.09.2011 r. Burmistrz Miasta [...] orzekał już w decyzji z [...].10.2011 r. Wyrok Sądu Rejonowego [...] z 17.01.2012 r. w zakresie zmiany wysokości alimentów nie stanowił zatem żadnej podstawy, aby ponownie orzekać w kwestii prawa do świadczeń alimentacyjnych dla K.W. i K.W., ale wyłącznie do tego, aby zmienić decyzję dotychczasową w części dotyczącej wysokości wypłacanych im alimentów. Skoro organ I instancji orzekał ponownie w kwestii już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to dopuścił się naruszenia prawa ujętego dyspozycją art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, która "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na to, że w znaczeniu materialnym odrębną sprawą jest przyznanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, czym innym jest natomiast zmiana decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości alimentów wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Burmistrz Miasta [...] nie mógł zatem ponownie orzekać o przyznaniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, bowiem dopuszczał się w ten sposób wadliwości tzw. rei iudicatae (powagi rzeczy rozstrzygniętej). SKO kontrolując decyzję organu I instancji nie zwróciło uwagi na tę wadliwość, czym z kolei rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą ciężką. Te uchybienia zobowiązują Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego czyni przedwczesnym poczynienie uwag odnośnie zarzutów podniesionych w skardze, a odnoszących się do terminu, od którego należało orzekać w zmianie wysokości wypłacanych alimentów. Pozostaje w tym miejscu zasygnalizować, że skarżąca domaga się przyznania alimentów m.in. od 15 kwietnia 2011 r., podczas gdy źródłowa decyzja organu I instancji o przyznaniu prawa do świadczeń alimentacyjnych zapadła w dniu [...] października 2011 r. Reasumując: zmiana wysokości zasadzonych alimentów poprzez jej podwyższenie nie daje podstaw do ponownego orzekania o przyznaniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jest natomiast podstawa do zmiany decyzji orzekającej o tym prawie, ale wyłącznie w zakresie wysokości wypłacanych alimentów. Sąd uznał, że zbędne jest opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa, skoro okres czasu, na jaki opiewała decyzja organu I instancji już minął. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta [...] wyda poprawną pod względem zakresu rozstrzygania decyzję w przedmiocie zmiany decyzji własnej o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w zakresie wysokości wypłacanych alimentów. W decyzji tej precyzyjnie wyjaśni, przywołując treść stosowanych przepisów prawa in extenso, z jakich powodów zmienia tę wysokość w oznaczonej dacie, z treści decyzji tego organu z [...].03.2012 r. nie wynika bowiem, w jaki sposób organ ustalił kwotę alimentów w okresie stycznia 2012 r. w wysokości 396,77 zł.