II SA/Rz 702/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w R. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr OA.722.19.3.2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 8 kwietnia 2024 r. nr OA.7722.19.3.2024, wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 5 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził czynności kontrolne w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr [...]. Ustalono, że wody opadowe z budynków nr [...] odprowadzane są rurami spustowymi, wprowadzonymi pod powierzchnię płyty odbojowej. W obrębie ww. budynków stwierdzono ponadto plastikowe nakrywy studzienek. Organ I instancji ustalił, że wykonano odwodnienie liniowe drogi dojazdowej, odwodnienie parkingu od strony zachodniej budynku nr [...] oraz ciągu pieszo-jezdnego przy kontrolowanych budynkach. Postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725) – dalej: "u.p.b.", nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Budynku nr [...] oraz Wspólnotę Mieszkaniową Budynku nr [...] (dalej: "skarżący"), obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej jakość robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...], polegających na budowie zbiornika na deszczówkę oraz wykonaniu instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków nr [...] oraz wód opadowych z istniejących odwodnień liniowych i wpustów burzowych, zlokalizowanych w obrębie parkingu od strony zachodniej budynku nr [...] oraz ciągu pieszo-jezdnego przy budynkach nr [...]. Organ I instancji podał, że budynki nr [...] zostały zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że zgodnie z projektami budowlanymi, wody opadowe z obydwu budynków oraz miejsc utwardzonych winny zostać odprowadzone powierzchniowo na teren działki inwestora. Pierwotnie wody opadowe były odprowadzane zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi, a po zakończeniu budowy i po przystąpieniu do użytkowania budynków, wykonano sporne odwodnienie i kanalizację deszczowa. PINB wskazał, że realizacja kanalizacji deszczowej nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczna – budowlanej. Natomiast budowa zbiornika, do którego odprowadzane są wody opadowe, jako urządzenia wodnego, wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu I instancji, zasadnym było nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy wykonanych robót. Skarżące nie okazały żadnej dokumentacji technicznej potwierdzającej, że kanalizacja deszczowa działa poprawnie, jak również nie były w stanie udzielić informacji, w jaki sposób opróżniany jest zbiornik. Podczas oględzin nieruchomości stwierdzono, że wody ze zbiornika odprowadzane są wężem do przydrożnego rowu. Powyższe budzi wątpliwości, co do prawidłowości wykonania robót budowlanych. Ponadto organ I instancji podniósł, że nie jest w stanie samodzielnie zweryfikować pojemności zbiornika oraz trasy przebiegu wykonanej instalacji kanalizacji deszczowej. Skarżące wniosły zażalenie na postanowienie PINB podnosząc, że nie były inwestorem, wykonawcą i nawet nie nadzorowały robót budowlanych związanych z realizacją instalacji kanalizacji deszczowej. W ocenie skarżących, sporne roboty budowlane zostały wykonane przed dopuszczeniem budynków do użytkowania, a zatem odpowiedzialność za ich wykonanie winien ponosić inwestor. Postanowieniem z 8 kwietnia 2023 r. nr OA.7722.19.3.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko PINB organ odwoławczy podniósł, że zbiornik bezodpływowy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto słusznie wskazał organ I instancji, że kanalizacja deszczowa mogła zostać wykonana z naruszeniem przepisów techniczna – budowlanych. Organ I instancji był zatem uprawniony do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia PWINB podniósł, ze skarżące są podmiotem, o którym mowa w art. 52 u.p.b., wobec czego brak jest podstaw do zakwestionowania nałożenia na nie obowiązku przez PINB. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr [...] wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania: Zaskarżonemu postanowieniu skarżące zarzuciły naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", polegające na braku prawidłowego i wyczerpującego zbadania sprawy, pominięciu szeregu istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, pominięciu szeregu istotnych kryteriów mających wpływ na rozstrzygnięcie przedstawione w decyzji, a także brak prawidłowej oceny materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy, co doprowadziło do wydania postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie na podst. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2. art. 81c ust. 2 pkt u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oraz przedwczesne nałożenie na skarżące obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydania postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie w sytuacji, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy i ustalonych w sprawie okoliczności powinna doprowadzić do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż postanowienie zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w kontrolowanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy ustalono zgodnie z wymogami stawianymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie akta administracyjne umożliwiają kontrolę zastosowanych przez organy przepisów u.p.b. oraz potwierdzają wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawne, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Zgodnie z art. 81c ust. 2 u.p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. formułuje zamknięty katalog trzech przesłanek, które upoważniają organ nadzoru budowlanego do nałożenia takiego obowiązku na stronę postępowania. Przesłanki te polegać mogą na powzięciu uzasadnionych wątpliwości co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 u.p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, czyli o charakterze kwalifikowanym. Z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie tej normy musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Nadto organ powinien wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego oraz, że znajdują one odzwierciedlenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Przepis art. 81c ust. 2 u.p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Co nie mniej istotne, postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki WSA w Gliwicach z 30 października 2024 r. II SA/Gl 504/24, WSA w Poznaniu z 24 października 2024 r. II SA/Po 545/24, WSA w Łodzi z 11 czerwca 2024 r. II SA/Łd 170/24). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że budynki nr [...] oraz [...] zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z projektami budowlanymi, wody opadowe z obydwu budynków oraz miejsc utwardzonych winny zostać odprowadzone powierzchniowo na teren działki inwestora. Ustalono ponadto, że pierwotnie wody opadowe odprowadzano zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi, a po zakończeniu budowy i po przystąpieniu do użytkowania budynków, wykonano odwodnienie i kanalizację deszczowa. Wody opadowe z budynków nr [...] odprowadzane są rurami spustowymi, wprowadzonymi pod powierzchnię płyty odbojowej. Niezależnie od powyższego ustalono, że wykonano odwodnienie liniowe drogi dojazdowej, odwodnienie parkingu od strony zachodniej budynku nr [...] oraz ciągu pieszo-jezdnego przy kontrolowanych budynkach. Ustalenia dokonane podczas kontroli 5 października 2021 r., rozpraw administracyjnej 11 kwietnia 2022 r. i 21 września 2023 r. oraz oględzin 18 maja 2023 r. zostały utrwalone w formie protokołów spełniającego wymogi stawiane art. 68 § 1 i 2 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. Ponadto do protokołów dołączono szkic sytuacyjny z opisem oraz dokumentację fotograficzną. Zdaniem Sądu wykonanie odwodnienia wprowadzonego pod powierzchnię ziemi i odprowadzenie wód opadowych z budynków mieszkalnych wielorodzinnych systemem rur do zbiornika bezodpływowego, wypełnia przesłankę "uzasadnionych wątpliwości" w rozumieniu art. 81c ust. 2 u.p.b. Roboty budowlane związane z wykonaniem systemu odprowadzania wód opadowych nie były przewidziane w projekcie budowlanym. Nie zostały również zaewidencjonowane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Organy nadzoru budowlanego nie są natomiast w stanie ustalić stanu faktycznego, jakości, prawidłowości oraz zakresu wykonanych robót przy użyciu własnych sił i środków. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy konieczne jest uzyskanie ekspertyzy technicznej określającej jakość robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...], polegających na budowie zbiornika na deszczówkę oraz wykonaniu instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków nr [...] oraz wód opadowych z istniejących odwodnieni liniowych i wpustów burzowych, zlokalizowanych w obrębie parkingu od strony zachodniej budynku nr [...] oraz ciągu pieszo-jezdnego przy budynkach nr [...]. Sporządzenie tego rodzaju opracowania, z uwagi na ustalony dotychczas zakres przedmiotowy wykonanych robót budowlanych, może wiązać się z czasochłonną koniecznością dokonania odkrywek oraz odkopania części systemu rur. Ponadto winno zostać wykonane przez osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że ustalenia w tym przedmiocie mogą zostać dokonane przez organy nadzoru budowlanego. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że nałożenie obowiązku określonego zaskarżonym postanowieniem na Wspólnotę Mieszkaniową Budynku nr [...] oraz Wspólnotę Mieszkaniową Budynku nr [...] odpowiada rygorowi art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 u.p.b. W trybie określonym wskazanymi regulacjami organy nadzoru budowlanego mogą nakładać obowiązek dostarczenia niezbędnych ekspertyz na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Brak jest tym samym podstaw prawnych do zakwestionowania nałożenia obowiązku na skarżące, jako że pełnią zarząd nad budynkami [...]. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).