II SA/Rz 711/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków-zmiany przebiegu linii granicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 711/08 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania M. P.-R., M. P. oraz K. P. od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta N. zmiany przebiegu linii granicznej oraz zmianie powierzchni działki nr 2360 z 0,0974 ha na 0,0977 ha i działki nr 2357 z 0,0435 ha na 0,0433 ha – utrzymująca tę decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 b ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027, ze zm.), § 36 pkt 6, § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Z uzasadnienia oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 26 czerwca 2007 r. M. P.-R., M. P., K. P. i S. P. zwrócili się do Burmistrza Gminy i Miasta o wyjaśnienie niezgodności granicy między działkami oznaczonymi numerami 2360 i 2357 położonych na obszarze miasta N. Burmistrz Gminy i Miasta postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] uznał się niewłaściwym i przekazał w/w wniosek Staroście jako właściwemu do rozpoznania i wydania stosownej decyzji. Rozpoznając w/w wniosek Starosta zawiadomieniem z dnia 24.07.2007 r. działając po myśli art. 61 § 4 k.p.a. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami 2360 i 2357 położonymi na obszarze miasta N. gm. N. zgłoszony na wniosek współwłaścicieli działki nr 2360, tj. M. P. i M. P.-R. Ustalił, że stronami tego postępowania jest M. P. i M. P.-R. jako współwłaścicielki działki numer 2360 oraz E. C. właścicielka działki sąsiedniej numer 2357. W postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji M. P.-R. udzieliła pełnomocnictwa swojemu ojcu K. P. do jej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu przed sądem administracyjnym /k. 6 akt administracyjnych/. Starosta decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] orzekł o zmianie w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta N. – polegającej na zmianie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych działki nr 2360 z przyległą działką nr 2357 oraz zmianie powierzchni działki nr 2360 z 0,094 ha na 0,0977 ha i działki nr 2357 z 0,0435 ha na 0,0433 ha. W/w rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o operat modernizacyjny dokonany w 2005 roku, złożony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28.02.2008 r. pod numerem [...]. Organ przyznał, że w wyniku modernizacji popełniono błąd, który polegał na przesunięciu granicy w południowo-zachodniej części narożnika działki nr 2360, lecz nie mógł być on zweryfikowany wobec sporu granicznego między stronami, stwierdzonego w czasie oględzin przedmiotu sporu. W odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odwołujące M. P. i pełnomocnik M. P.-R., wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy wykazując, że zmniejszenie ich działki o 7 arów jest bezprawne. Zarzucili, że sytuacja zmniejszenia ich działki ujawniła się dopiero przy staraniu się E. C., właścicielki działki sąsiedniej nr 2357, o warunki zabudowy w granicy ich działki. Wyjaśnili, że stan rozgraniczenia między działkami mógł zostać ustalony, bowiem istnieją graniczniki usytuowanego w czasie rozgraniczenia tych działek w tym trzy istnieją na ich działce, a jeden w wyniku przesunięcia bezprawnego granicy jest usytuowany prawdopodobnie na działce sąsiedniej tj. 2357. Z niewiadomych względów działka ich została zmniejszona poprzez przesunięcie granicy w czasie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i stawianych w nim zarzutów. W uzasadnieniu decyzji zostało wyjaśnione, że w czasie przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków poprzednicy prawni byli zawiadamiani o toczącym się postępowaniu, oraz o ustaleniu nowej powierzchni w/w działek. Mimo stwierdzonego błędu w ustaleniu granicy pomiędzy tymi działkami, obecnie niemożliwe było ustalenie jej powierzchni wobec zaistniałego sporu granicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący M. P. i M. P.-R. działająca poprzez pełnomocnika K. P. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy podtrzymując argumentację jak w odwołaniu. Nadto zarzucili, że zmniejszenie ich działki jest wynikiem wadliwych pomiarów przeprowadzonych w wyniku modernizacji. W ich ocenie możliwe jest ustalenie granicy wzdłuż ograniczników istniejących na gruncie. Ponadto skarżący wyjaśnili, że granica działki stanowiąca ich własność nigdy nie przebiegała wzdłuż ściany budynku, i nie wiedzieli nic o przeprowadzonej modernizacji. Wg skarżących prawidłowa powierzchnia działki nr 2360 powinna wynosić 981 m2 a dokonana zmiana powierzchni powoduje zmniejszenie wartości tej działki i nie znajduje żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast odnośnie zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że zmiana powierzchni działki wynika z dokładniejszych metod pomiaru i obliczeń powierzchni, a dokonana zmiana przebiegu granic wynika z przywrócenia prawidłowego przebiegu granic zgodnie z materiałami źródłowymi, wobec czego żądanie przywrócenia powierzchni zgodnie ze stanem ujawnionym w poprzednio obowiązującym operacie ewidencji gruntów powstałym w wyniku założenia ewidencji dla działki nr 2360 o powierzchni 981 m2 nie znajduje uzasadnienia. Ponieważ skarżąca M. P. – R. działająca przez pełnomocnika K. P. uchybiła terminowi do wniesienia skargi postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 711/08 została odrzucona. Zatem do rozpoznania pozostała skarga M. P., która jest przedmiotem rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną , przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje legalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków co do zmiany przebiegu linii granicznej oraz zmianie powierzchni działki nr 2360 z 0,0974 ha na 0,0977 ha i działki nr 2357 z 0, 0435 ha na 0,0433 ha wydana w oparciu o przepis art. 20 ust. l i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz.U. z 2000r. Nr 100, póz. 1086 z późn. zm.) , § 36pkt 6 , § 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 . Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] maja 2008 r Nr [...] naruszają prawo i z tych powodów zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego. Materiał aktowy sprawy wskazuje, że pismem z dnia 26 czerwca 2007 r M. P.-R., M. P. zwrócili się do Burmistrza Gminy i Miasta o wyjaśnienie niezgodności granicy pomiędzy działkami oznaczonymi nr.ewid.2360 której są one współwłaścicielkami oraz działką nr ewid. 2357 własności E. C. położonymi w N. Podały, że z dokumentów jakie znajdują się w ich posiadaniu wynika, że wobec przesunięcia granicy w kierunku działki nr ewid. 2357 ich działka uległa zmniejszeniu o 7 m kw. Powyższą informację co do zmiany granicy i zmniejszenia ich działki w/w uzyskały w postępowaniu o warunkach zabudowy działki nr ewid. 2357 z wniosku E. C. W/w wniosek został odczytany przez Burmistrza Gminy i Miasta jako wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntu i budynków i dlatego też postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta uznał się niewłaściwym i przekazał powyższy wniosek według właściwości Staroście. Starosta działając w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a wszczął postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2360 i 2357 położonymi na obszarze miasta N. W zawiadomieniu tym wyjaśnił, że taki wniosek został złożony przez M. P. i M. P.-R., które są współwłaścicielkami działki nr ewid. 2360. Natomiast całe postępowanie dowodowe zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2007 r Nr [...] prowadzone było w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych o czym dowodzi zawiadomienie w/w stron o zakończeniu tego postępowania z dnia 30.04.2008 r Nr [...]./ k 19/ Analizując wniosek skarżących oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu Sąd doszedł do wniosku, że zasadniczym błędem organu jest nie ustalenie w sposób prawem przewidziany przedmiotu postępowania zgodnie z wolą wnioskodawczyń. Kodeks postępowania administracyjnego wyraża między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a. zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. O tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona, jeśli natomiast charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a obowiązek czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z postanowień art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 i 3 i art. 14 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności po wpłynięciu wniosku było stosownie do art. 61§ 3 k.p.a. ustalić przedmiot postępowania . Natomiast Starosta otrzymując postanowienie Burmistrza [...] lipca 2007 r Nr [...] był nim związany, niemniej jednak nie zwalniało jego od wezwania stron do uzgodnienia ich woli i sprecyzowania ich wniosku. Materiał aktowy sprawy natomiast wskazuje , że skarżące domagały się ustalenia w linii granicznej pomiędzy działkami nr ewi. 2360 i 2357 wskazując, że na ich działce od strony działki 2360 istnieją 3 słupki graniczne natomiast 4 słupek przypuszczalnie został na działce 2357 własności E. C. z uwagi na nielegalne przesunięcie granicy kosztem ich działki 7 m kw. Zatem niewątpliwie wynika ,że skarżącym chodziło o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Skoro Starosta już wszczął postępowanie winien wezwać wnioskodawczynie i wyjaśnić przedmiot sprawy poprzez dokładne sprecyzowanie ich wniosku i po jego uzyskaniu, że ma tu miejsce postępowanie o rozgraniczenie winien wszczęte postępowanie umorzyć, informując jednocześnie wnioskodawczynie, że z wnioskiem o rozgraniczenie działek nr ewid. 2360 i 2357 winny wystąpić do Burmistrza Gminy i Miasta. W/w uchybienia procesowe spowodowały ,że poza kontrolą Sądu pozostały kwestie merytoryczne sprawy a w związku z tym i przepisy prawa materialnego a tym samym Sąd nie zajmował stanowiska w sprawie obowiązywania rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków . Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie w przedmiocie niewykonalności decyzji Sąd wydał w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.