II SA/Rz 712/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w schronisku uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Przedmiotem skargi E. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie przyznania zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] przyznano mu pomoc w formie tymczasowego miejsca schronienia w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...], na okres od 1 października 2016 r. do 31 marca 2017 r., z odpłatnością 33,40 zł za każdy dzień pobytu w schronisku. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. W decyzji tej SKO ustosunkowując się do wniosku skarżącego dotyczącego zwolnienia z odpłatności za pobyt w Schronisku i wskazało, że organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Prezydent Miasta [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji: - odmówił skarżącemu częściowego i całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...], ul. [...], prowadzonym przez [...] Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta w [...], przyznaną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], - ustalił wysokość należności z tytułu naliczonej odpłatności ustalonej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] za pobyt skarżącego w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...] w okresie październik 2016 r., listopad 2016 r., grudzień 2016 r., oraz styczeń 2017 r. w łącznej kwocie 4.108,20 zł, - rozłożył powyższą należność na 12 rat według harmonogramu zamieszczonego w decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt. 3, art. 106 ust. 1 w zw. z art. 48 i 48a ust. 1, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. – dalej w skrócie "U.p.s."), Uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "K.p.a."). W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż dochody skarżącego w okresie od września 2016 r. do stycznia 2017 r. wynosiły 2.037,72 zł miesięcznie. Podał również, że skarżący nie udokumentował wydatków wskazanych w oświadczeniu z dnia 3 lutego 2017 r., t. j. w kwocie 2.377,33 zł – 2.437,33 zł. Z przedłożonych dokumentów wynikało natomiast, że na zakup leków przeznacza ok. 100 zł miesięcznie, zaś potrącenia egzekucyjne niealimentacyjne z emerytury wynoszą 551,93 zł miesięcznie. W ocenie organu I instancji, skarżący jest w stanie z posiadanego dochodu ponosić odpłatność za pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w Schronisku dla bezdomnych w [...]. Wyjaśnił też, że zaległe odpłatności z tego tytułu wynoszą 4.108,20 zł. Ponieważ skarżący nie jest w stanie jednorazowo uregulować zadłużenia, w ocenie organu I instancji zasadnym było rozłożenie należności na 12 rat. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło ustalenia organu I instancji dotyczące sytuacji materialnej skarżącego. Wskazało również, że skarżący nie wykazał zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" o jakim mowa w § 8 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w szczególności ponoszonych wysokich kosztów leczenia, bądź wystąpienia zdarzenia losowego, natomiast posiadane przez niego zasoby pieniężne są wystarczające na pokrycie kosztów pobytu w schronisku. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności: - art. 7, 8, 9 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a w szczególności ustalenia dochodów i koniecznych wydatków skarżącego, w tym wydatków na leczenie i specjalistyczną dietę, braku wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, - art. 104 ust. 4 U.p.s. poprzez przyjęcie, że sytuacja rodzinna, finansowa i zdrowotna skarżącego nie uzasadnia odstąpienia od żądania zwrotu należności, a kwalifikuje się jedynie do rozłożenia należności na raty i poprzez przyjęcie, że należność z tytułu świadczenia nie stanowi dla skarżącego nadmiernego obciążenia i nie niweczy skutków udzielonej pomocy, - § 8 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalania zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych, poprzez ustalenie, że nie zachodzą warunki do zwolnienia skarżącego z części opłaty za pobyt w schronisku oraz poprzez pominięcie przez pracownika organu wskazywanych przez skarżącego wydatków na leczenie i dietę specjalistyczną – konieczną ze względów zdrowotnych. W uzasadnieniu podniósł, że organy błędnie ustaliły jego niezbędne wydatki, w tym wydatki na leczenie, oraz całkowicie pominęły wydatki na odzież, obuwie i zakup środków czystości, nie został on również poinformowany przez pracownika organu I instancji o konieczności udokumentowania wydatków przy pomocy faktur. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była legalność decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącemu całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pomoc w formie tymczasowego miejsca pobytu w Schronisku dla Bezdomnych mężczyzn w [...], oraz rozłożono na 12 rat naliczoną odpłatność za pobyt w okresie od października 2016 r. do stycznia 2017 r. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 104 ust. 4 U.p.s., który stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 U.p.s. ma charakter uznaniowy, co oznacza pewny stopień swobody organu administracji przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości, lecz sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. W sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 U.p.s., to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (tak również w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 1156/10). Podstawę do rozstrzygnięcia o udzielanej pomocy społecznej stanowi rodzinny wywiad środowiskowy z art. 107 ust. 1 U.p.s. i dokonana w nim ocena. Stanowi on szczególny rodzaj dowodu przewidziany w U.p.s. i pełni w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go bowiem w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (tak również w wyroku NSA z dnia 23 maja 2017 r. I OSK 3468/15). Odrębnym dokumentem sporządzanym podczas wywiadu jest oświadczenie strony o stanie majątkowym i uzyskiwanych dochodach, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (art. 107 ust. 5a U.p.s.). Z kolei art. 107 ust. 5b U.p.s. wymienia dokumenty stanowiące podstawę ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Zgodnie wreszcie z art. 107 ust. 5d U.p.s. w przypadku gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do świadczeń, wymagają potwierdzenia innym oświadczeniem lub dokumentem niż wymienionym w ust. 5b, można domagać się takiego oświadczenia lub dokumentu. Należy podkreślić, że przeprowadzenie dowodów wskazanych w U.p.s., które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami, przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tylko takie działanie, tj. polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodnymi, realizuje zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r. I OSK 692/11). Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego, zaś obowiązkiem organów, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jak i starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji tych wymogów nie spełniają. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, w części, która miałaby uzasadniać prawidłowość zastosowania art. 104 ust. 4 U.p.s. jest lakoniczne i nieprzekonujące. Należy w tym miejscu podkreślić, że pracownik socjalny dokonał aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego dotyczącego skarżącego, zaś skarżący złożył oświadczenia o swoim stanie majątkowym pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania oraz przedłożył wyciągi z rachunku oszczędnościowo – rozliczeniowego, faktury VAT za zakupione leki oraz zaświadczenia lekarskie dotyczące jego stanu zdrowia. Skoro więc organ I instancji powziął wątpliwości co do treści złożonych oświadczeń, w szczególności odnośnie zadeklarowanych przez skarżącego wydatków, to powinien wezwać skarżącego do przedłożenia dodatkowego oświadczenia czy stosownych dokumentów zgodnie z art. 107 ust. 5d U.p.s. Skarżący wskazał bowiem w oświadczeniu, że jego comiesięczne wydatki obejmują koszty wykupu leków, specjalistycznej diety z uwagi na stan zdrowia, zakupu odzieży i środków higieny osobistej. Samo stwierdzenie organu I instancji, że skarżący nie udokumentował wydatków powyżej kwoty 651,93 zł, bez jednoczesnego wskazania, z jakich przyczyn złożone przez skarżącego oświadczenie jest niewiarygodne, narusza art. 107 ust. 1 i 107 ust. 5a i 5b U.p.s. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Podać należy, że organy nie kwestionowały stanu zdrowia skarżącego, a zatem kontestując jego oświadczenie w zakresie wydatków z niego wynikających, powinny wytłumaczyć, dlaczego w ich ocenie, przy jednostkach chorobowych, na które cierpi skarżący, nie można przyjąć, iż ponosi wydatki na leki oraz specjalistyczne żywienie w zadeklarowanej przez niego wysokości. W razie wątpliwości organ nie mógł a limine negatywnie ocenić zawartych w oświadczeniu twierdzeń skarżącego. Ocenę taką powinno poprzedzać wezwanie do przedłożenia stosownych dokumentów w trybie art. 107 ust. 5 d U.p.s. Zdaniem Sądu, brak poczynienia wnikliwych i prawidłowych ustaleń co do wszystkich okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, jak i nie odniesienie się w sposób wyczerpujący do argumentacji strony, skutkuje uznaniem, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadnych ustaleń w tym zakresie nie poczyniło również SKO, ograniczając się do powtórzenia argumentów organu I instancji. Tym samym SKO naruszyło zarówno art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., jak również wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (tak również w wyroku NSA z 9 listopada 2016 r. II OSK 261/15). Zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia. Organy obu instancji błędnie powołują się na treść Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych, w szczególności § 8 uchwały, w którym ustalono zasady zwalniania z ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu należności, umorzenia świadczenia nienależnie pobranego, odroczenia terminu zwrotu lub rozłożenia należności na raty uregulowane jest w art. 104 ust. 4 U.p.s. Jednocześnie przepisy tej ustawy nie przewidują upoważnienia dla rady gminy lub rady powiatu do szczegółowego uregulowania w drodze uchwały szczegółowych zasad postępowania w tym zakresie. Powołane w tej uchwale art. 96 ust. 4 i art. 97 ust. 5 U.p.s. upoważniają radę powiatu lub radę gminy do ustalenia w drodze uchwały, w zakresie zadań własnych, szczegółowych zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej oraz zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, rzeczą organu I instancji będzie przeprowadzenie postępowania w sposób uwzględniający wyżej wyrażone uwagi Sądu i rozstrzygniecie sprawy zgodnie z art. 104 ust. 4 U.p.s., jak również wnikliwe rozważenie rzeczywistych możliwości spłaty zadłużenia w ratach przez skarżącego.