II SA/Rz 716/07

Dnia 17 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym Przewodniczący: AWSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 roku w Rzeszowie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. i J. S. kwotę 500 złotych ( pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. i J. S. oraz A w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynek mieszkalny wielorodzinny" na działkach nr 330/3, 330/4, 330/7, 330/6, 324 i 325 w obr. 208 położonych przy ul. M. w R., wjazd na działkach nr 163/3, 164/4, 330/1 w obr 208 oraz niezbędną infrastrukturą techniczną dla [...] Sp. zo.o. z siedzibą w W. reprezentowaną przez pełnomocnika K. F. W odwołaniu skarżący G. i J. S. stwierdzili, iż decyzja nie uwzględnia opinii oraz sprzeciwu lokalnej społeczności wobec budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego - czterokondygnacyjnego, a warunki zabudowy naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja narusza art. 4 ustawy z dnia 05 grudnia 2003r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118) albowiem obiekt budowlany i związane z nim otoczenie należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Ponadto odwołujący zarzucili, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. ( Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. – zwaną dalej u.p.z.p.) w zakresie zgodności z funkcją otoczenia, gdyż znajduje się na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bliźniaczej i szeregowej, a nadto błędnie przyjęto, że wnioskowany do zabudowy teren znajduje się w drugiej linii zabudowy gdzie znajdują się domy jednorodzinne. Decyzja narusza art. 5 u.p.z.p. statuujący zasadę poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a niektóre ze stron postępowania otrzymały zaskarżoną decyzję bez załącznika graficznego i analizy urbanistycznej. Wskazano, iż załącznik graficzny jest nieaktualny, gdyż nieprawidłowo zaznaczono kanalizację sanitarną. Odwołujący się A w R. (w skrócie: [...]) wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta. Wskazał, iż planowana inwestycja naruszać będzie interesy i prawa osób trzecich, co jest niezgodne z u.p.z.p. w tym z art. 54 pkt 2 lit. d oraz art. 64 ust. 1 powołanej ustawy. Decyzja nie zawiera wskazówek dla inwestora w przedmiocie zapewnienia ochrony praw i interesów osób trzecich. W trakcie postępowania organ I instancji nie wyjaśnił statusu działki o nr 324, wobec której A posiada prawo, pomimo, że działka pozostaje poza ogrodzeniem ogrodu, to w wypisie z rejestru gruntów A w R. widnieje jako zarządca. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołań i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zamiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy – a taki stan występuje w przedmiotowej sprawie. Przepisy ustawy nakładają na organ pierwszej instancji szereg wymogów proceduralnych. Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami u.p.z.p. Postępowanie wszczęto na skutek prawidłowo sporządzonego wniosku inwestora (art. 52 u.p.z.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, stosownie do art. 60 ust. 4 sporządzony został przez uprawnioną osobę projekt decyzji, dokonał analizy urbanistycznej zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 i art. 61 ust.6 u.p.z.p., która odpowiada wymogom § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Uzyskał postanowienie uzgadniające Marszałka Województwa wraz z potwierdzeniem, że stało się ono ostateczne (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Organ II instancji wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania zostały spełnione łącznie przesłanki wyszczególnione w art. 61 ust. 1 pkt. 1 powołanej wyżej ustawy. Kolegium wskazało, iż na tym etapie postępowania organ administracji ustala czy dana inwestycja jest możliwa do zrealizowania na danej nieruchomości bez określenia sposobu jej realizacji, bo to odbywa się to na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Stąd też zarzuty odwołujących się o zapewnienie praw osób trzecich są przedwczesne, a wymagania w stosunku do interesów osób trzecich zostały określone w decyzji należało uznać za wystarczające. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa organ zauważył, iż na obszarze ujętym w analizie urbanistycznej zlokalizowanych jest szereg budynków dwu i trzykondygnacyjnych, a zatem planowana inwestycja "wpisuje się" swoimi gabarytami w otoczenie. Za bezprzedmiotowy organ uznał zarzut odnoszący się do braku aktualności załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, bowiem nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a w toku postępowania należało wykazać możliwość zapewnienia do wody, co zostało spełnione. Zarzut, iż niektóre strony nie otrzymały załączników do decyzji organ nie uznał tego za istotne uchybienie, a jedynie za domniemanie odwołujących się niepoparte dowodami i nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale. W skardze do Sądu skarżący G. S. i J. S., ponowili zarzuty zawarte w odwołaniu oraz argumenty na ich uzasadnienie. Wskazali, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego, bowiem są one zbyt duże niż wynikałoby to z obszaru objętego wnioskiem. Nadto zarzucili, iż w analizie organ nie wskazał numerów działek wchodzących w skład obszaru analizowanego, nie wskazał imienia i nazwiska osoby, która sporządzała załącznik i analizę urbanistyczną, oraz że działki o nr ewid. 324 i 330/6 nie są własnością wnioskodawcy. Skarżący powołali się ponownie na zasadę dobrego sąsiedztwa, a także powtórzyli zarzut, iż niektóre strony postępowania otrzymały zaskarżoną decyzję bez załącznika graficznego i analizy urbanistycznej i dołączyli do skargi oświadczenia Z. S. oraz W. R. o niedoręczeniu im ww. załączników. Podnieśli, iż zaliczenie planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego jest błędne i nie mają tu zastosowania przepisy art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 i 3 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, iż żaden z przepisów ustawy nie wymaga by wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy był właścicielem działek. Zarzut zaliczenia przez organ II instancji przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego jawi się jako bezprzedmiotowy skoro dotychczasowe postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy dotyczące trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, stanowiące równocześnie podstawę skierowania sprawy do rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę powyższy przepis jak również art. 10 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. organy I i II instancji – decyzje swoje kierowały do inwestora oraz podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz nieruchomości z nimi graniczącymi. Wśród tych osób znajdował się również M. C., jako współwłaściciel działki o nr ewidencyjnym 163/2. W konsekwencji uznania M. C. za stronę postępowania, kierowano do niego całość korespondencji związanej z toczącym się postępowaniem, w tym decyzje wydane przez organy obu instancji. Jak wynika z akt sprawy doręczając decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007r., z uwagi na nieobecność adresata, doręczyciel dokonał awizacji w dniu [...] kwietnia 2007r. Ponieważ w terminie następnych 7 dni M. C. nie odebrał decyzji, w dniu [...] maja 2007r. dokonano powtórnej awizacji. W dniu [...] maja 2007r. decyzja została zwrócona do nadawcy z adnotacją "niepodjęto w terminie". Decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona stronie postępowania gdyż termin powtórnej awizacji mijał w dniu [...] maja 2007r. Decyzja została przedwcześnie zwrócona do nadawcy, czym uchybiono art. 44 k.p.a. Ponadto w toku prowadzonego postępowania sądowego ustalono, że skierowana do M. C. decyzję organu II instancji nadaną w urzędzie pocztowym R. w dniu [...] lipca 2007r. zwrócono do Kolegium z adnotacją: "adresat zmarł" Adnotacja ta została uczyniona [...] lipca 2007r. W wyniku podjętych czynności Sąd ustalił, iż M. C. zmarł w dniu [...] lipca 2007r. – odpis skrócony aktu zgonu (k. 32 akt sądowych). Mając na uwadze tę okoliczność należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne przed organami I i II instancji obarczone jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która skutkować musi uchyleniem zarówno decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia jak i decyzji ją poprzedzającej, bowiem postępowanie administracyjne toczyło się bez ustalenia następców prawnych jednej ze stron. Oznacza to, że krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Następcy prawni M. C. nie brali udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym mimo posiadanej przez organ wiedzy o śmierci, czego dowodem jest zalegająca w aktach administracyjnych koperta z adnotacją "adresat nie żyje" (k. 77 akt adm. organu II inst.). Należy również wskazać, iż decyzja pierwszoinstancyjna została w sposób nieprawidłowy powtórnie awizowana ( zbyt krótki czas drugiego awiza), czego konsekwencją było brak możliwości przyjęcia fikcji prawnej doręczenia decyzji stronie przewidzianej w art. 44 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania godzi w zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i stanowi podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą dającą podstawę do jego wznowienia stanowiło przesłankę, dla skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. Stosownie do art. 119 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach dających podstawę do wznowienia postępowania. Zatem odesłanie w art. 119 pkt 1 p.p.s.a dotyczy tylko stwierdzenia istnienia przesłanek wznowieniowych w tym przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten nie nakazuje badanie, czy wolą strony byłoby wniesienie stosownego wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero w otwartym postępowaniu o wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu, prowadzący je organ administracji publicznej będzie badał warunki formalne złożonego wniosku o wznowienie. Zatem przepis art. 119 pkt 1 należy interpretować wyłącznie do stwierdzenia istnienia przesłanek wznowieniowych i nie nadawać mu treści szerszej niż to wynika z brzmienia przepisu. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy mieć na uwadze przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a, stosownie, do którego sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia podstawy wznowieniowej w postępowaniu administracyjnym obliguje Sąd do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 496/05 wyraził pogląd, że naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (Komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 196700). Podobnie też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 sierpnia 2005r. sygn. akt II OSK 919/05 podał, że w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, że sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić decyzję ponieważ tak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Podstawą uchylenia decyzji jest naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym (ONSAiWSA 2007/1/7). Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjnego zaprezentowane w przywołanych wyżej wyrokach. W orzecznictwie pojawiły się również poglądy, że zastosowanie przesłanki o wznowienie postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doznaje ograniczenia z tej przyczyny, że jest to przesłanka uwarunkowana złożeniem wniosku przez podmiot domagający się wznowienia postępowania, ze względu na ochronę zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Przepis art. 119 pkt 1 P.p.s.a. nie wprowadził żadnego ograniczenia swojego stosowania do przypadków, w których organy mogą z urzędu wznowić postępowanie administracyjne. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do utrzymywania w mocy decyzji administracyjnej i akceptacji naruszenia zasady legalności zaskarżonej decyzji, a nadto odgraniczało możliwość uwzględnienia istnienia następstwa prawnego, o którym mowa w art. 30 § 4 k.p.a. W tej sytuacji należy zastanowić się, czy nadrzędną wartością jest ochrona trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też konstytucyjne prawo strony do procesu wyrażone w art. 45 Konstytucji RP w art. 45 zgodnie, z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Postępowanie sądowoadministracyjne musi być poprzedzone instancyjnym tokiem postępowania administracyjnego, albo wyczerpaniem środków zaskarżenia przewidzianych dla danego typu postępowania (art. 52 p.p.s.a.). Zasada trwałości decyzji ostatecznej nie jest zasadą bezwzględną. Stosownie do art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym godzi w zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a., a realizację jej bezwarunkowo nałożono na organ prowadzący sprawę i to na każdym etapie postępowania. Z tych przyczyn Sąd w niniejszej sprawie za wartość nadrzędną, bo wynikającą z Konstytucji RP uznał prawo strony do procesu, niż ochronę trwałości decyzji administracyjnej, której skutkiem może być pozbawienie strony możliwości składania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przypadku prawomocnego oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Sąd, w kontrolowanej sprawie, wykazał istnienie okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które w postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uwzględnić z urzędu, a to implikowało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) P.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit b) P.p.s.a. dotyczy wszystkich kategorii postępowań administracyjnych (zwyczajnych i nadzwyczajnych), w których Sąd z urzędu stwierdzi istnienie przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu sprawy w tym trybie Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...]. Ponadto, Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. z/s w W. – K. F. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy zgodnie z rozdzielnikiem winna zostać przesłana pełnomocnikowi inwestora – jednakże w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru niniejszej decyzji, bądź informacji potwierdzającej odbiór decyzji przez tę stronę. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie została przesłana pełnomocnikowi "[...]" Sp. z o.o., brak również informacji czy w ogóle została doręczona, bowiem w wykazie stron dołączonym do decyzji organu drugiej instancji strona ta nie została wymieniona. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących doręczeń ( Rozdział 8, Dział I k.p.a. ). i mają one istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę decyzje obydwu instancji, na zasadzie przepisu art. 145 § 1 lit. b) P.p.s.a. zostały uchylone. Uchylenie decyzji powoduje, że zbędna jest merytoryczna ocena zarzutów przedstawionych w skardze. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, działając na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 44 k.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści wymienionych przepisów Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 500 złotych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą następców prawnych po zmarłym M. C., zapewnią im udział w postępowaniu administracyjnym w sposób określony w art. 10 § 1 k.p.a. i wyeliminują błędy związane z doręczaniem pism w tym decyzji w postępowaniu administracyjnym.