II SA/Rz 716/25

II SA/Rz 716/25 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 27 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 sierpnia 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwów [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 marca 2025 r. nr SKO.415/439/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz [...] kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz [...] kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz [...] kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem zwrotu kosztów postępowania; VI. zarządza zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz [...] kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 20 marca 2025 r. nr SKO.415/439/2023, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") odmówił ustalenia na wniosek PI (dalej: "Inwestor") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz drogi wewnętrznej na działkach nr [...]. Zdaniem Organu I instancji, inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy, określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W obszarze analizowanym nie występują bowiem budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, lecz wyłącznie wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że spełniony został tzw. warunek dobrego sąsiedztwa. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 30 marca 2023 r., nr SKO.415/389/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji Po rozpoznaniu sprzeciwów WSA w Rzeszowie wyrokiem z 7 sierpnia 2023 r. II SA/Rz 1084/23 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że decyzję kasatoryjną wydano z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 20 marca 2025 r. nr SKO.415/439/2023 ponownie uchyliło decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu Organ odwoławczy podał jednak, że w całości podziela stanowisko wyrażone przez Organ I instancji odnośnie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie Prezydenta nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a zatem podlegało utrzymaniu w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprzeciwach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że projekt inwestycji zgodny jest z funkcją mieszkalną otoczenia oraz wydanie decyzji której rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem. W odpowiedzi na sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując – jak podało – argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną sprzeciwami decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciwy zasługują na uwzględnienie. Wymaga podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie stoi w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem decyzji. Organ odwoławczy wskazał bowiem art 138 § 2 k.p.a. i zgodnie ze wskazaną regulacją sformułował rozstrzygnięcie decyzji o charakterze kasacyjnym. Natomiast całe uzasadnienie kwestionowanej decyzji podziela stanowisko Prezydenta odnośnie braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał wprost, że decyzja Prezydenta, jako prawidłowa, podlega utrzymaniu w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Co istotne, w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie odniosło się zupełnie do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w tym do zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Okoliczność ta stanowi oczywiste naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że zaistniała rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem uniemożliwia stronie poznanie motywów i przesłanek prawnych, które legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Stanowi również naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., normujących wymogi uzasadnienia decyzji, oraz naruszenie wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Stwierdzone uchybienie finalnie stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem Organ odwoławczy zastosował wskazaną regulację bez wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania odwołania tak, aby stanowisko wyrażone w uzasadnieniu odpowiadało sentencji rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powinien mieć również na względzie wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania mając na uwadze, że decyzja Organu I instancji została wydana jeszcze w 2022r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się uiszczone przez strony skarżące wpisy od sprzeciwów w wysokości 100 zł. Na podstawie art. 225 P.p.s.a. na rzecz [...] zasądzono również zwrot nadpłaconego wpisu w kwocie 400 zł. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).