II SA/Rz 717/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "inwestor"), Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – ustalił dla inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z garażami oraz 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z układem komunikacyjnym" na działkach ew. nr 3627/1, 3815/4, 3817/4, 3816/3,3817/5, 3825/3, 3827/10, 3826/1 oraz na części terenu działek ew. nr 3811/11, 3833/1, 3832, 3831/2 obr. [...] położonych przy ulicy [...] w [...] w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez zaniechanie zasady, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - brak zachowania kontynuacji funkcji, w sytuacji kiedy działki sąsiednie zabudowane są wolnostojącymi budynkami jednorodzinnymi, a zamierzenie budowlane wskazuje na budynek zabudowy wielorodzinnej; 2) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 14 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z pominięciem konieczności właściwego zsynchronizowania z istniejącą zabudową całego projektowanego zamierzenia, planowanych obiektów na działkach położonych przy ul. [...] w R. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów u.p.z.p. znajdujących zastosowanie w sprawie, a następnie stwierdziło, że Prezydent Miasta procedując w przedmiotowej sprawie, przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem wymogów wskazanych w obowiązującej procedurze administracyjnej, a wydana przez tenże organ decyzja, zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., jak również odpowiada wymogom zawartym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie: "rozporządzenie 2003"). W ocenie SKO w analizie urbanistycznej zostały ustalone wszystkie wymagane przez przepisy ww. rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji, a sama analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo zarówno pod względem formalnym, jak i faktycznym. SKO stwierdziło, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta doprowadziło do ustalenia, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO nie dostrzegło również naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. SKO wyjaśniło, że analiza urbanistyczna planowanego przedsięwzięcia winna wykazać kontynuację funkcji, co oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Przy czym wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Wobec ustalenia zawartego w Analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy, znajdującego odzwierciedlenie w załączniku graficznym do tejże decyzji, że w obszarze analizowanym sąsiednia zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa (zlokalizowana na wschód, zachód i na północ od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) i zabudowa wielorodzinna (zlokalizowana na południe od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), w ocenie SKO nie ma wątpliwości co do spełnienia warunku kontynuacji funkcji określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO podkreśliło również, że zarówno przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, regulujący kwestię etapowania przedsięwzięcia budowlanego, jak i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierający wytyczne techniczno - budowlane dotyczące dojść i dojazdów do nieruchomości, mają zastosowanie dopiero na następnym etapie procesu budowlanego, to jest w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. To z kolei oznacza, że w postępowaniu, którego przedmiot stanowi ustalenie warunków zabudowy, nie są one brane pod uwagę. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez zaniechanie zasady, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - brak zachowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, w sytuacji kiedy działki sąsiednie zabudowane są wolnostojącymi rozproszonymi niskimi budynkami jednorodzinnymi a zamierzenie budowlane wskazuje między innymi na dwa średniowysokie budynki zabudowy wielorodzinnej; 2) naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na sporządzonej nieprawidłowo i niezgodnej ze stanem faktycznym analizie urbanistycznej oraz art. 77 k.p.a. poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania polegające na niezweryfikowaniu błędnych ustaleń analizy urbanistycznej, pomimo podniesienia tego zarzutu w odwołaniu. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta użył nieprecyzyjnych określeń dla nowej zabudowy w zakresie określenia wysokości głównych kalenic budynków niskich jednorodzinnych oraz budynków wielorodzinnych. Ponadto zdaniem skarżącej wyniki analizy urbanistycznej błędnie wskazują, iż z punktu widzenia prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego, istniejący sposób zagospodarowania obszaru analizowanego stanowi przesłanki dla ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Analiza urbanistyczna wskazuje bowiem, że od strony południowej planowanej inwestycji występują budynki wielorodzinne średniowysokie, jednakże decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach ew. nr 3627/9 i 417/15 zostały uchylone. Wobec tego brak jest spełnienia wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu chociażby dla budynków wielorodzinnych. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa procesowego regulujące zakres i tryb gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Istotne w sprawie okoliczności nie zostały należycie ustalone, wobec czego wydane w sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne. I. Sąd podziela systemowe argumenty organów obu instancji, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od uprzedniego, pozytywnego zweryfikowania wymogów ustanowionych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepisy na zasadzie enumeracji pozytywnej wskazuje warunki, jakie musi spełniać planowanie zamierzenie, aby organ mógł wydać dla niego decyzję zgodnie z wnioskiem. Systematyka art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. pozwala założyć, że punktem wyjścia weryfikacji dopuszczalności planowanej inwestycji jest spełnienie przez nią rygorów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w pkt 1 powołanego przepisu. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, "jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." W pewnym uogólnieniu można zatem przyjąć, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastany w danym miejscu, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). II. W celu sprawdzenia, czy planowanie zamierzenie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 i § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 2003. W realiach niniejszej sprawy za front działki przyjęto część działki, oznaczoną na załączniku graficznym do decyzji literami I-J. Jest to wąski pas działki przylegający bezpośrednio do drogi publicznej, na którym będzie się znajdował wyłącznie szlak komunikacyjny. Z tych też względów Sąd ustalenie frontu działki ocenia jako prawidłowe. Prawidłowo Sąd ocenia również wyznaczenie obszaru analizowanego. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 6,5 metra, zasadnie przyjęto, że promień obszaru analizowanego powinien odpowiadać minimalnej wymaganej wartości, a więc 50 metrów. III. Odnosząc się do kontynuacji funkcji urbanistycznej przez planowane zamierzenie, a więc jego zgodności z istniejącym sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu, podać trzeba, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wyłania się utrwalone już stanowisko, że dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego – wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. II OSK 1777/20. Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Należy natomiast uwzględniać, że o zachowaniu ładu przestrzennego poza urbanistyczną funkcją terenu decyduje również ocena architektonicznych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym. W tej przestrzeni ustaleń organ powinien ustalić, że planowana zmiana zagospodarowania terenu będzie się adoptować do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. W tym zakresie ustaleń decyzje organów obu instancji są wadliwe. IV. Intensywność zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia 2003 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wynosi 14,7%. Wnioskowany przez inwestora wskaźnik intensywności zabudowy wynosi natomiast 21,0%. Autor analizy podał wprost, że jest to wartość "o wiele większa niż średnia wyliczona w obszarze analizowanym, w związku z czym należałoby przeanalizować czy taki wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem jest możliwy w skali obszaru urbanistycznego pomiędzy ulicami [...] a [...] i [...]." Rozważań takich w analizie nie przeprowadzono, a zatem nie było podstaw do skorzystania z koncesji, jaką daje § 3 ust. 2 rozporządzenia 2003. W decyzji natomiast organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem na 25%. Uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia brak, co czyni go dowolnym. V. Szerokość elewacji frontowej Jak wynika z § 6 rozporządzenia 2003 roku szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z treści analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej dla obszaru analizowanego to 14,0 m. Poza wskazaniem tej wartości urbanista nie zaproponował wskaźnika, który miałby zostać przyjęty w decyzji, nie wskazał również żadnych argumentów, które miałyby uzasadniać odstąpienie od ustalonej średniej jego wielkości. W decyzji natomiast, organ przyjął wartość wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej na 36 m. z tolerancja 20%, a dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na 9 m. z tolerancją 20%. Jest to rozstrzygnięcie dowolne z dwóch względów. Po pierwsze, jak już wyżej podano, w analizie nie przedstawiono argumentów pozwalających zastosować § 6 ust. 2 rozporządzenia 2003, a po drugie, przyjęty w decyzji wskaźnik 36 m. z tolerancją 20% oznacza de facto dopuszczenie szerokości elewacji frontowej o parametrze 43,2 m. co stanowi wartość w ogóle niewystępującą w obszarze analizowanym - przekraczającą występujące wartość maksymalną. Takie rozwiązanie jest z założenia niedopuszczalne. VI. Po myśli § 7 rozporządzenia 2003 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli przedmiotowa wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono inny sposób wyznaczenia wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Z treści analizy wynika, że urbanista ustalił średnią wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsu lub attyki na obszarze analizowanym, jako wartość 5,20 m. W treści decyzji natomiast ustalono wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych głównych brył budynków, jej gzymsu lub attyki dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 10 do 15 m., mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a dla zabudowy jednorodzinnej od 3,50 do 9,0 m., mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a dla zabudowy jednorodzinnej. I to rozstrzygnięcie jest dowolne i w żaden sposób nieuzasadnione. Po pierwsze z analizy nie wynika, z jakich przyczyn odstąpiono od ustalenia wzmiankowanego wskaźnika względem działek sąsiednich na rzecz obszaru analizowanego. Działanie takie jest dopuszczalne, jednakże wyłącznie, gdy wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, czego w oparciu o treść analizy i decyzji stwierdzić nie można. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia 2003 prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo. Rozszerzenie zakresu analizy do obszaru analizowanego w kontekście wskaźnika wysokościowego (§ 7 rozporządzenia 2003) jest więc dopuszczalne jedynie wtedy, gdy urbanista stwierdzi, że w bliskim sąsiedztwie parametr ten ma charakter uskokowy. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie ma. Ponadto zupełnie niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie organ ostatecznie przyjął omawiany wskaźnik jako wartość od 10 do 15 m. Po pierwsze, jest to wartość określona nieprecyzyjnie, o zbyt znacznej wariantowości; dopuszczalne widełki obejmują 1/3 wartości maksymalnej wysokości, a po drugie, wartość 15 m. jest wartością niewystępującą w obszarze analizowanym – przekracza wysokość najwyższego budynku istniejącego, co z założenia jest niedopuszczalne (chyba, że rozważamy lokalizację dominanty, co w niniejszej sprawie nie występuje). VII. Z treści analizy wynika, że wysokość głównych kalenic dachów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 7,50 do 14,0 m. W decyzji przedmiotowy parametr ustalono, dla zabudowy wielorodzinnej – do 15,0 m., a dla zabudowy jednorodzonej – do 9,0 m. Wadliwość przedmiotowego rozstrzygnięcia ma kilka wymiarów. Po pierwsze, nie określono wartości minimalnej wskaźnika, podając wyłącznie jego wartość maksymalną. Po drugie, i w tym wypadku urbanista nie podał wnioskowanej wartości tego parametru, wskazując jedynie na minimalną i maksymalna jego wartość w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 8 rozporządzenia 2003 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W kontekście powołanego przepisu, zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Wydaje się zatem, iż właściwy byłby pogląd, że chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu, występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takie rozwiązanie, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny. Na gruncie niniejszej sprawy takiej analizy w ogóle nie przeprowadzono. Nie można przyjąć, że ustalone w decyzji wartości stanowią "odpowiednie" odwzorowanie wysokości kalenic w obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy wyłącznie jeden budynek cechuje wysokość głównej kalenicy o wartości 14,0 m. Wszystkie pozostałe 10 budynków omawiany parametr posiada na poziomie od 7,50 do 9 m. Nie można wobec powyższego zweryfikować, na jakiej podstawie za "odpowiedni" uznano parametr 15,0 m. wobec zabudowy wielorodzinnej i 9 m. dla zabudowy jednorodzinnej. Wartość 15,0 m. w obszarze analizowanym w ogóle nie występuje, a wartość 9 m. dotyczy wyłącznie jednego budynku. Kwestii tej w ogóle nie poddano analizie. VIII. Sąd zauważa, że decyzja SKO nie w pełni realizuje zasadę dwuinstancyjności proklamowaną w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy w pełnym zakresie, ustosunkowując się do jej meritum. Pominął poszczególne elementy rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczące konkretnych parametrów planowanej inwestycji, ograniczając się do ogólnej oceny o ich zgodności z prawem i zgromadzonym materiałem dowodowym. Takie postępowanie jest adekwatne do kontrolnego modelu instancyjnego, który na gruncie K.p.a. nie obowiązuje. Rzeczą organu II instancji jest w pełnym zakresie rozważyć i ocenić zebrany materiał dowodowy przez pryzmat materialnoprawnych podstaw podejmowanej decyzji oraz odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wymóg ten został zrealizowany jedynie częściowo. Z wyłożonych względów, wobec wydania rozstrzygnięcia, które nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym – analizie urbanistycznej – Sąd uchylił decyzję zaskarżoną, oraz decyzję organu I instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią oceny Sądu podane w poszczególnych punktach części zaważającej niniejszego uzasadnienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.