II SA/Rz 723/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skarg J. P. i A. S., D. U., J. U., M. U., M. U. i R. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. S., D. U., J. U., M. U., M. U. i R. Ś. solidarnie kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ oraz na rzecz skarżącej J. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi T. gm. [...] o ogólnym obszarze 199,7294 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę J.O. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności Wymienioną decyzję odczytano na ogólnym zebraniu uczestników scalenia w dniu 1 października 2012r.. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli uczestnicy postępowania scaleniowego: S.C., Z.U., Z. O. i J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stwierdziło niedopuszczalność odwołań. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawa prawna do wydania ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 28 ustawy, który stanowi, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa powyżej, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012 roku była podana do wiadomości uczestnikom postępowania w następujący sposób: - na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w [...] w terminie 5 października 2012 r. - 19 października 2012 r. - na tablicy ogłoszeń wsi T., N. i Ł. w terminie 5 października 2012 r. - 20 października 2012 r. Z powyższego zestawienia wynika, że publiczne ogłoszenia o wydaniu decyzji dokonywane były w różnych miejscach, za pomocą różnych środków przekazu i w odmiennych terminach. Najwcześniejszym z nich, a więc najkorzystniejszym dla strony na gruncie niniejszej sprawy pod względem skutków prawnych, było ogłoszenie publiczne w Urzędzie Gminy [...] Organ wyjaśnił, że doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 19 października 2012 r. - ostatni dzień publicznego ogłoszenia w Urzędzie Gminy [...] Odwołanie zaś zostało wniesione przez J.P. w 18 października 2012 roku, Z. O. w dniu 17 października 2012 roku, Z.U. reprezentowanego przez radcę prawnego A.S. w dniu 18 października 2012 r. - data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, S.C. w dniu 9 października 2012 r., a więc przedwcześnie. Prezentowane powyżej stanowisko w zakresie obliczania terminu do wniesienia odwołania na gruncie art. 49 k.p.a., stanowiącego regulację podobną do art. 28 ustawy, i jego skutków prawnych potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższe nie może budzić wątpliwości także w świetle literalnej wykładni powołanego wyżej przepisu art. 28 ustawy, który zakreśla datę początkową, od której termin odwołania poczyna swój bieg. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg dniu, w którym stronie doręczono decyzję, zaś wniesienie odwołania przed poczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i może wywołać skutków prawnych. Uzasadnia to stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Z.U. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A.S. złożył skargę na wskazane wyżej postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. wnosząc o uwzględnienie przedmiotowej skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a". poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 112 k.p.a., poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, w konsekwencji czego uznano, że wniesione przez uczestnika Z.U. odwołanie jest przedwczesne i tym samym nie wywołuje skutków prawnych; - art. 134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podniósł, że zawarte w decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. pouczenie dla stron, wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że odwołanie od tej decyzji służy w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Uczestnicy, którzy zaskarżyli decyzję Starosty, zastosowali się do tego pouczenia i odwołania wnieśli w terminie liczonym od daty ogłoszenia decyzji tj. w przedziale czasowym między 5 a 19 października 2012 r. W przypadku skarżącego Z.U. nastąpiło to w dniu 18 października 2012 r. a zatem w 13-tym dniu od ogłoszenia decyzji. Powyższe wskazuje, że decyzja Starosty [...] zawiera błędne pouczenie, co do terminu wniesienia odwołania. Skarżący wskazał, że działając w zaufaniu do organu administracji nie powinien być obciążany negatywnymi konsekwencjami wadliwego pouczenia o środku zakarżenia, stosownie do treści art. 112 k.p.a., a w szczególności obciążany dodatkowymi czynnościami, takimi jak złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dopuściły się znacznego przekroczenia terminu w załatwieniu sprawy (art. 33 i 35 k.p.a.). W przekonaniu uczestnika, sama ocena dopuszczalności wniesienia odwołania, stanowiąca wstępną fazę postępowania odwoławczego, niewątpliwie nie wymaga takiego nakładu sił i środków od organu orzekającego, który usprawiedliwiałaby siedmiomiesięczny okres wyczekiwania na rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach uczestnik miał wszelkie podstawy oczekiwać, że jego odwołanie będzie rozpoznane merytorycznie. J.P. w zwięzłej skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013r. wskazała, że odwołanie zostało złożone prawidłowo, a nie jak podał organ, że było przedwczesne. S.C. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata J.L. w skardze na wskazane wyżej postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013r. zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 28 ust. 1 i 2 ustawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżącego w sytuacji, gdy odwołanie zostało złożone we właściwym terminie i przez uprawnioną osobę; - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że termin do złożenia odwołania skarżącego biegnie od dnia doręczenia decyzji wszystkim uczestnikom scalenia w sytuacji, gdy odwołanie wnosi się terminie 14 dni od dnia ustnego ogłoszenia decyzji, gdy w tym trybie została podana do wiadomości. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim dotyczy odwołania skarżącego oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S.C. Postanowienie stało się prawomocne. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego w dniu 2 sierpnia 2013 r. zmarł skarżący Z.U., czego dowodzi odpis skrócony aktu zgonu. W piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. J.U. podała następców prawnych po zmarłym Z.U. Pełnomocnik następców prawnych Z.U., radca prawny A.S. poinformowała, że wszyscy popierają skargę wniesioną przez Z.U. oraz dołączyła stosowne pełnomocnictwo. Dodać wypada, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1207/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Z.U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie stało się prawomocne 30 stycznia 2014 r. Obecna na rozprawie radca prawny A.S. potrzymała wnioski i zarzuty zawarte w skardze. Natomiast skarżąca J.P. również podtrzymała swoją skargę oraz złożyła wniosek o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w zakresie wyżej przedstawionym Sąd doszedł do przekonania, że skargi są uzasadnione. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w art. 39 do 49 k.p.a. Stosownie do art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach lub innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi T., od której skarżący wnieśli odwołania, została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 28 wyżej cytowanej ustawy decyzję o scaleniu i zatwierdzeniu projektu scalenia podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Przepis art. 28 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 129 § 2 k.p.a., gdyż wyłącza możliwość zastosowania tej części przepisu, która wiąże obliczanie terminu do wniesienia odwołania od dnia ogłoszenia ustnie decyzji. Przyjąć, więc należy, że obowiązkowe odczytanie decyzji zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na zebraniu uczestników scalenia nie powoduje wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego w rozumieniu art. 129 § 2 k.p.a. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, aby została wprowadzona do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie to muszą być spełnione dwa warunki: 1) odczytanie decyzji na zebraniu uczestników scalenia; 2) ponadto jej wywieszenie na okres 14 dni w miejscach wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO podało, że w świetle art. 28 ustawy przepisu i zastosowaniu wykładni literalnej nie może budzić wątpliwości, że przepis ten określa datę początkową, od której termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg. Kolegium wywiodło, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym stronie doręczono decyzję, zaś wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne. W konkluzji SKO podało, że odwołania wniesione przez uczestników postępowania scaleniowego, jako wniesione przedwcześnie nie mogą wywołać skutków prawnych, dlatego stwierdzono niedopuszczalność odwołań. Mając na względzie przytoczone przepisy, Sąd uznaje, że pogląd SKO wyżej opisany, co do zasady jest zgodny z przepisami prawa, ale stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd do orzekania nie pozwala na ich zastosowanie. Nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. została odczytana w dniu 5 października 2012 r., co potwierdza protokół z zebrania ogólnego uczestników wokółautostradowego scalenia gruntów wsi T. gm. [...] z dnia 5 października 2012 r. oraz dołączona lista obecności do tego protokołu. Z treści protokołu wynika, że podano miejscowości, w których na tablicy ogłoszeń będzie wywieszona decyzja (pkt 3 protokołu) oraz informację, że z chwilą upływu terminu wywieszenia decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną (pkt 5 protokołu), możliwości dokonania odwołania od decyzji Starosty [...] do II instancji (pkt 6 b protokołu). Okolicznością bezsporną jest również to, że wywieszenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nastąpiło w Urzędzie Gminy [...] w terminie od 5 października 2012 r. do 19 października 2012 r. oraz na tablicy ogłoszeń we wsiach T., N. i Ł. w terminie od dnia 5 października 2012 r. do 20 października 2012 r. Kolegium wywiodło, że doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 19 października 2012 r., dlatego też odwołania wniesione przez J.P., Z.U. – w dniu 18 października 2012 r. oraz przez Z.O. w dniu 17 października 2012 r. uznało, za wniesione przedwcześnie, a to skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż były wniesione przedwcześnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło jednak, że treść pouczenia o trybie i terminie do wnoszenia odwołania, zawarta w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nie odpowiada warunkom, wynikającym z art. 49 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy. Organ I instancji zawarł pouczenie następującej treści: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 5 października 2012 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w [...] oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach: N., Ł., T. Po upływie ww. okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia". Przytoczone pouczenie, jak słusznie zarzucili w swoich skargach skarżący jest pouczeniem, które istotnie nie jest precyzyjne i może być odczytywane zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy skutek doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wiąże z upływem 14 dni od dnia wywieszenia w lokalach urzędów gmin, to konsekwentnie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania winno zostać połączone z pojęciem "doręczenie decyzji", a nie tak jak to uczynił organ I instancji z datą "ogłoszenia" decyzji. Innymi słowy pierwsze zdanie pouczenia o sposobie i terminie wnoszenia odwołań od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów winno brzmieć: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie czternastu dni od daty jej doręczenia". Skutek doręczenia (zdanie 3 pouczenia) połączony z upływem 14 dniowego terminu wywieszenia decyzji w lokalach urzędu gminy został prawidłowo określony. Dzień wywieszenia decyzji na tablicach ogłoszeń był dla organu znany, dlatego też w pouczeniu można było precyzyjnie wskazać stronom, w którym można będzie wnosić odwołania. W świetle wyżej przytoczonej analizy treści zamieszonego pouczenia o terminie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Sąd za nieuprawnione uznał twierdzenie SKO, że odwołania wniesione w okresie 14 dni od wywieszenia decyzji są niedopuszczalne. Strony zachowały się zgodnie z pouczeniem zawartym (zdanie 1) w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia w powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd zwraca uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi (wyrok NSA z 20.07.2010 r. sygn. akt I OSK 840/10, LEX nr 593399). Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego wyroku do czasu jego uprawomocnienia. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W przypadku uprawomocnienia się wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna odwołania. Na wypadek, gdyby okazało się, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. jest ostateczna, to organ zwróci się do stron, czy ich odwołania należy traktować jak wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego.