II SA/Rz 725/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: M. J., R. L., P. L., M. K., I. S., A. B., H. K., J. Ś., E. S., J. R., H. G., Spółdzielni w [...], M. D. i I. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnego programu rewitalizacji miasta - postanawia – I. odrzucić skargi, II. zwrócić Spółdzielni w [...] kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi, III. zwrócić M. J., R. L., P. L., M. K., I. S. oraz A. B. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi, IV. zwrócić H. K., J. Ś., E. S., J. R. oraz H. G. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi, V. zwrócić M. D. i I. D. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi, Uchwałą z dnia [....] marca 2017 r. Nr [...] Rada Miejska w [...] przyjęła Gminny Program Rewitalizacji Miasta [...] na lata 2016-2023 o treści stanowiącej załącznik do przedmiotowego aktu (§ 1), powierzając jednocześnie jego wykonanie Burmistrzowi [...] (§ 2) i stanowiąc o swoim wejściu w życie z dniem podjęcia (§ 3). W piśmie datowanym 14 kwietnia 2017 r. adwokat J. J., działając imieniem mieszkańców Rynku tj. ul. G., P. i K., prowadzących działalność gospodarczą w rejonie Rynku, właścicieli nieruchomości i najemców lokali w rejonie Rynku i mieszkańców [...], załączając stosowne pełnomocnictwa, wystąpił do Rady Miejskiej w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej uchwały. Pismo to podkreśla, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny składających go w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, godząc w ich prawo własności oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem autora wezwania, wyłączenie z ruchu części Rynku oraz zmiana organizacji ruchu w tym rejonie bezsprzecznie spowoduje znaczące spadki obrotów sklepów prowadzących działalność w Rynku, co spowodować może z kolei ich ekonomiczny upadek. Bez miejsc parkingowych nie prowadzi się bowiem skutecznej działalności handlowej. Podkreślono, że wyprowadzenie ruchu komunikacyjnego z ulic G., P., K. w kierunku Placu [...] i na ulicę R. spowoduje uciążliwość naruszającą bezpieczeństwo komunikacyjne w sytuacji braku właściwej widoczności i możliwości wyjazdu z drogi podporządkowanej na drogę wojewódzką. Zarzucono, że uchwała doprowadzi do spadku wartości nieruchomości zlokalizowanych w obszarze planowanych zmian. Wezwanie stawia także zarzut braku szerokiej konsultacji społecznej. Odpowiadając na powyższe, Rada Miejska w [...] podjęła w dniu 11 maja 2017 r. uchwałę Nr [...], w której § 1 odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie swojej uchwały z dnia [...] marca 2017r. Wymienione w sentencji niniejszego postanowienia podmioty zaskarżyły wspomnianą uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem oraz o wstrzymanie jej wykonania. Skargi zarzucają naruszenie: - art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez uchybienie naczelnej zasadzie ochrony prawa własności, - art. 20 Konstytucji RP poprzez pominięcie zasady swobody działalności gospodarczej, - art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, - art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie rozstrzygnięcia bezpośrednio utrudniającego przedsiębiorcom swobodne oraz zgodne z prawem funkcjonowanie na rynku, - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), określanej w dalszej części jako "K.p.a." poprzez pominięcie zasady budowania zaufania społecznego do organów administracji publicznej i podjęcie uchwały niepożądanej ze społecznego punktu widzenia, powodującej straty dla podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na obszarze objętym przedmiotowym Programem, oraz mieszkańców i właścicieli nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji, - art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1023), poprzez niepodjęcie skutecznych działań zmierzających do wypowiedzenia się przez wszystkich interesariuszy Programu. Skargi powtarzają w istocie argumentację wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślają, że uchwała prowadzi do ograniczenia liczby miejsc parkingowych, konsekwencją czego będzie spadek liczby odwiedzających Rynek w [...], a co za tym idzie spadek obrotów w placówkach handlowych zlokalizowanych w tym obszarze i w rezultacie ich zamknięcie i przeniesienie handlu w inne rejony. Nastąpi całkowite odcięcie od dostępu do drogi publicznej, co znacznie utrudni dostawy towarów. W złożonych odpowiedziach na skargi Burmistrz Miasta [...] wniósł o ich odrzucenie, względnie oddalenie. Podniósł, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Wskazał, że argumentacja stron nie odnosi się w istocie do treści Programu Rewitalizacji, lecz do koncepcji zagospodarowania przestrzeni publicznej, która nie stanowi elementu uchwały. Poza tym, skarżący opierają się tylko na przypuszczeniach co do możliwości ograniczenia ich swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm). W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.p.s.a." przedmiotem tej kontroli są akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kwestia legitymacji do zaskarżenia tego typu aktów została uregulowana w odrębnych ustawach, które dotyczą poszczególnych rodzajów samorządu terytorialnego. I tak, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., mającego w sprawie zastosowanie wobec zaskarżenia uchwały rady miejskiej, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w warunkach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje poprzednie brzmienie wskazanego przepisu. Wynika to z treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), który nakazuje stosowanie nowego brzmienia powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie wymienionej ustawy nowelizującej. Przedmiot skargi w sprawie stanowi tymczasem uchwała Rady Miejskiej w [...] podjęta w dniu [...] marca 2017 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie powołanej noweli tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. Dotychczasowe brzmienie art.101 ust. 1 u.s.g. różniło się od obecnego dodatkowym wymogiem warunkującym skuteczność złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wymóg ten stanowiło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie został on spełniony, bowiem wezwanie takie skarżący skierowali do Rady Miejskiej w [...] dnia 14 kwietnia 2017 r. Rada udzieliła na nie odpowiedzi, podejmując w dniu 11 maja 2017 r. uchwałę Nr [...], w której odmówiła uwzględnienia przedmiotowego wezwania. Tym samym, w świetle art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę należało wnieść najpóźniej w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia takiej odpowiedzi, co w sprawie niniejszej miało miejsce, bowiem skargi te wpłynęły do organu w dniu 9 czerwca 2017 r. Konieczność wzięcia pod uwagę brzmienia wskazanego art. 53 § 2 P.p.s.a. przesądziła na gruncie poprzedniego brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 2.04.2007 r. (II OPS 2/07). Nie może też, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że objęta skargą uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, czego wymaga art. 101 ust.1 u.s.g. jako kolejny warunek zaskarżenia. W takiej sytuacji należało przejść do kolejnej, bardzo istotnej kwestii, a mianowicie legitymacji skargowej. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie K.p.a., w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22.02.2017 r. II OSK 1497/15]. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje więc w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu przez wywołanie negatywnych dla niego następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (tak postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6.07.2016 r. III SA/Łd 422/16). Zatem zaskarżając dany akt w trybie powołanego art.101 ust. 1 u.s.g. dany podmiot winien dowieść, że akt ten nie tylko narusza prawo, ale równocześnie w negatywny sposób wpływa na jego sferę prawno-materialną, a zatem pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień. Skarżący kwestionują uchwałę Rady Miejskiej w [...] w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Rewitalizacji Miasta [....] na lata 2016 – 2023. Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji. Treść przyjmowanego przez radę gminy w formie uchwały programu rewitalizacji określa art. 15 wskazanej ustawy. Przewiduje on mianowicie, że winien on zawierać m.in. opis wizji stanu obszaru po przeprowadzeniu rewitalizacji (pkt 3); cele rewitalizacji oraz odpowiadające im kierunki działań służących eliminacji lub ograniczeniu negatywnych zjawisk, o których mowa w art. 9 ust. 1 (pkt 4); opis przedsięwzięć rewitalizacyjnych, w szczególności o charakterze społecznym oraz gospodarczym, środowiskowym, przestrzenno-funkcjonalnym lub technicznym, w tym: listę planowanych podstawowych przedsięwzięć rewitalizacyjnych, wraz z ich opisami zawierającymi w odniesieniu do każdego przedsięwzięcia: nazwę i wskazanie podmiotów je realizujących, zakres realizowanych zadań, lokalizację, szacowaną wartość, prognozowane rezultaty wraz ze sposobem ich oceny w odniesieniu do celów rewitalizacji, o ile dane te są możliwe do wskazania (pkt 5 lit.a), wskazanie sposobu realizacji gminnego programu rewitalizacji w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym: wskazanie zakresu niezbędnych zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wskazanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego koniecznych do uchwalenia albo zmiany (pkt 13 lit. a, lit. b). Zgodnie z częścią wstępną Programu, jest to dokument operacyjny, wskazujący na potrzebę realizacji działań głównie w sferze społecznej oraz dodatkowo w sferze przestrzenno-funkcjonalnej i gospodarczej. Zgodnie z jego treścią, realizacja zaplanowanych działań pozwoli na niwelowanie zjawisk kryzysowych oraz wykorzystanie potencjałów na obszarze rewitalizacji. W konsekwencji pozwoli to na wyprowadzenie obszarów ze stanów kryzysowych, co pobudzi ich rozwój społeczno-gospodarczy oddziaływujący w konsekwencji na całe miasto. Przedmiotowa uchwała ma zatem charakter bardzo ogólny, wyznaczając pewne kierunki działania, zmierzające do realizacji wskazanych w niej celów. Inaczej mówiąc, ma ona charakter intencyjny, będąc pewną wizją dalszego rozwoju miasta [...] w określonych w niej obszarach. Z uwagi na powyższe, jej postanowienia nie mogą wpływać w sposób konkretny na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych tzn. spoza administracji publicznej. Jako akt polityki miasta nie kreuje ona więc żadnych praw czy obowiązków wobec tego rodzaju podmiotów. Skarżący nie zgadzają się z przedmiotową uchwałą w części, w jakiej przewiduje ona przebudowę Rynku w [...] polegającą na likwidacji ciągu komunikacyjnego wzdłuż południowej pierzei i zmianie lokalizacji miejsc parkingowych. Jednak wobec podkreślonego wyżej ogólnego, kierunkowego charakteru skarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza przysługującego części skarżących prawa własności do nieruchomości sąsiadujących z tymi objętymi Programem czy też prawa do prowadzenia przez pozostałych skarżących działalności gospodarczej na tych nieruchomościach. Ewentualne ograniczenia w tym zakresie mogłyby być następstwem aktów podjętych w przyszłości jako realizacja Programu. Skoro więc objęta skargami uchwała jako jedynie pewna koncepcja rozwoju rewitalizowanego obszaru nie mogła w jakikolwiek bezpośredni sposób oddziaływać na przysługujące skarżącym prawa własności bądź do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, to nie można przyjąć, że wykazali oni legitymację do jej zaskarżenia. Nie wykazali więc istnienia w dacie wnoszenia skargi bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotową uchwałą a ich indywidualną sytuacją prawną. Słusznie zwrócił zresztą na to uwagę Burmistrz [...] w odpowiedziach na skargi, w których podniósł, że opierają się one tylko i wyłącznie na przypuszczeniach co do możliwości ograniczenia w przyszłości swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Z tych przyczyn, a zatem wobec braku realnego naruszenia interesu prawnego skarżących, ich skargi podlegały odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art.101 ust.1 u.s.g. Z kolei zwrot skarżącym uiszczonych wpisów od ich skarg znajduje podstawę w brzmieniu art. 232 § 1 pkt 1, § 2 P.p.s.a.