II SA/Rz 726/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 726/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania AM świadczenia wychowawczego na rzecz NM, ur. 29.04.2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł, względnie 1 200 zł w przypadku dziecka niepełnosprawnego. Organ podał, że na podstawie złożonego wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów ustalono, iż w 2017 r. trzyosobowa rodzina skarżącej uzyskała dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego za okres od stycznia do listopada 2017 r. w wysokości 30 902,63 zł, oraz dochody z tytułu emerytur rolniczych otrzymanych przez skarżącą i jej męża w wysokości odpowiednio 942,62 zł i 905,80 zł. W ocenie organu oznacza to, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony, bowiem miesięczna kwota dochodu przypadającego na osobę w rodzinie wyniosła 1 474,55 zł i przekroczyła kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka w rodzinie. AM wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że przejście na emeryturę rolniczą wiąże się z utratą dochodów z gospodarstwa rolnego, a zatem dochód z tego tytułu winien zostać zakwalifikowany przez organ jako tzw. dochód utracony. Co za tym idzie, organ I instancji błędnie przyjął, że dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym właściwie ustalił dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej. Organ odwoławczy podniósł, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarstwa rolnego, w szczególności poprzez oddanie go w dzierżawę, nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) – dalej: "u.p.p.". W ustawie tej znajduje się bowiem wyraźna definicja utrat dochodu, stanowiąca katalog zamknięty przypadków uznanych przez ustawodawcę za utracony dochód, Skoro w art. 3 pkt 23 brak jest wskazania, że oddanie w dzierżawę gospodarstwa rolnego, czy nawet zaprzestania prowadzenia działalności lub zbycia gospodarstwa rolnego, to organ nie był uprawniony do potraktowania dochodu z tego gospodarstwa jako dochodu utraconego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AM wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że wraz z mężem uzyskali dochód z tytułu świadczeń emerytalnych, jednakże jednocześnie utracili dochód z tytułu prowadzania gospodarstwa rolnego. Tym samym dochód z tego tytułu winien zostać uznany za tzw. dochód utracony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.) – w skrócie "u.p.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wysokość świadczenia wynosi 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1), z tym, że na pierwsze dziecko przysługuje ono, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, a w przypadku rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym – 1.200 zł (art. 5 ust. 3 u.p.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na "pierwsze dziecko" – NM z uwagi na uzyskanie dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, które determinuje uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie do 30 czerwca 2019 r. W ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.p.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 u.p.p.). W zakresie "dochodu" ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odsyła natomiast do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych – u.ś.r. (art. 2 pkt 1 u.p.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne, wymienione enumeratywnie, dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – m. in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. W art. 7 ust. 1-3a u.p.p. przewidziano szczególne sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu. Zmiany te mogą polegać zarówno na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1), jak też na uzyskaniu dochodu, skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem. W przypadku rodziny skarżącej składającej się z 3 osób na dochód złożyły się dochody skarżącej osiągnięte w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego – czyli w 2017 r. Organ I instancji zaliczył do tego dochód skarżącej i jej męża z gospodarstwa rolnego – 9,9182 ha x 283,25 zł x 11 miesięcy, co dało kwotę 30.902,63 zł. Doliczył także kwoty uzyskanych przez skarżącą i jej męża emerytur – jako "dochód uzyskany" – tj. za luty 2018 r. (942,62 zł + 905,80). W przeliczeniu na miesiąc dało to sumę 4.423,64 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie miesięcznie – 1.474,55 zł. W ocenie Sądu dochód rodziny skarżącej nie został prawidłowo wyliczony, choć zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że dochód z gospodarstwa rolnego w 2017 r., które zostało przekazane w zamian za uzyskanie emerytury rolniczej nie może zostać potraktowany jako "dochód utracony" w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie można jednak przyjąć takiego sposobu wyliczenia dochodu, jak sugeruje skarżąca, wybierając niejako okres, z którego dochód ma być brany pod uwagę. Należy bowiem podkreślić, że nie podlegającą wyjątkom zasadą (art. 2 pkt 2 u.p.p.) jest, że "dochodem" w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego są dochody członków rodziny osiągnięte w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem oczywiście art. 7 ust. 1-3. Kwestie dotyczące utraty dochodu zostały uregulowane w art. 7 ust. 1 u.p.p., zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Przepis art. 2 pkt 19 u.p.p. poprzez enumeratywne wyliczenie wskazuje natomiast co należy rozumieć przez utratę dochodu. Jest to: a) uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, b) utrata prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utrata zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art.. 14a ust. 1d , ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), f) utrata zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utrata zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h)utrata świadczenia rodzicielskiego, i) utrata zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utrata stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. -Prawo o szkolnictwie wyższym. W tym zamkniętym katalogu zdarzeń ustawodawca nie przewidział przekazania gospodarstwa rolnego czy zaprzestania działalności rolniczej. Nie ma zatem możliwości, jak zresztą wskazuje organ, odliczenia dochodu uzyskanego w 2017 r. z tytułu gospodarstwa rolnego przez rodzinę skarżącej. Jeśli natomiast chodzi o "dochód uzyskany", to pod tym pojęciem, zgodnie z art. 2 pkt 20 u.p.p. rozumie się uzyskanie dochodu spowodowane wyliczonymi w tym przepisie okolicznościami, wśród których w ppkt d) wymieniono uzyskanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zasady weryfikacji dochodu spowodowane jego uzyskaniem określają ust. 2 i 3 art. 7 u.p.p. w zależności od tego czy uzyskanie dochodu miało miejsce w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (czyli w tzw. "roku obliczeniowym"), czy też po tym roku, przy czym w obu wypadkach warunkiem jest uzyskiwanie dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Jeśli dochód uzyskano w roku obliczeniowym – to osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany (ust. 2), w drugim przypadku – uzyskania dochodu po roku obliczeniowym, dochód rodziny powiększa się o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (ust. 3). Należy przy tym podkreślić, że intencją ustawodawcy przy obliczaniu wysokości dochodu na potrzeby uzyskania świadczenia wychowawczego było ustalenie dochodów rodziny odpowiadających faktycznej ich wysokości w okresie na jaki przyznawane jest świadczenie, choć na podstawie danych z poprzedniego roku. Stąd przewidziano możliwość doliczania "dochodu uzyskanego" i odliczania "dochodu utraconego" tak, by faktycznie obliczony dochód odzwierciedlał aktualną sytuację dochodową rodziny. W rozpoznawanej sprawie niezwykle istotna jest również specyfika dochodów z gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c) u.ś.r. za dochód rodziny przyjmuje się m in. dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego. Z treści art. 7 ust. 5 u.p.p. wynika natomiast, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z kolei z ustępu 6 pkt 1 tego przepisu wynika, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadzają zasadę, że na podstawie jej przepisów wydzierżawienie gruntów rolnych odnosi się tylko do sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę w sytuacji, gdy wydzierżawi swoje gospodarstwo rolne osobie niebędącej jego małżonkiem, zstępnym lub pasierbem oraz nie pozostającej wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym na okres co najmniej 10 lat i przedmiotowa umowa dzierżawy zostanie zawarta w formie pisemnej, a także zostanie zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków (art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). Stosownie do powyższych przepisów w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyjęto domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione przez osobę będącą emerytem lub rencistą, co wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej i utratą potencjalnego dochodu z gospodarstwa rolnego. Taki jest cel regulacji art. 7 ust. 5 u.p.p. w zw. z art. 28 ust 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wykładnia systemowa i celowościowa tych przepisów prowadzą zatem do wniosku, że w przypadku pobierania emerytury (renty) rolniczej nie można jednocześnie zaliczyć do dochodu za ten sam okres kwoty emerytury oraz dochodu z gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione w związku z uzyskaniem świadczenia emerytalnego, a przy tym nie można odliczyć dochodu z gospodarstwa rolnego jako utracony. Akta administracyjne sprawy wskazują, że skarżąca uzyskała prawo do emerytury rolniczej od 1 listopada 2017 r. decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 21 listopada 2017 r. , a jej mąż – SM od 15 listopada 2017 r., decyzją Prezesa KRUS z dnia 20 grudnia 2017 r. Tym samym dochód z gospodarstwa rolnego mógł zostać doliczony do dochodu do miesiąca października 2017 r. włącznie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji obliczono dochód z gospodarstwa rolnego za 11 miesięcy 2017 r., a więc wliczając także miesiąc listopad, co jest nieprawidłowe. Także nieprawidłowo doliczono dochód uzyskany, stosując art. 7 ust. 3 u.p.p., podczas gdy prawidłowe było zastosowanie art. 7 ust. 2 u.p.p., bowiem uzyskanie emerytury nastąpiło w listopadzie 2017 r., a więc w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (czyli w tzw. "roku obliczeniowym") poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (czyli w tzw. "roku obliczeniowym"). Organ II instancji nie odniósł się natomiast do tych obliczeń, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium powołało się jedynie na mające zastosowanie w sprawie przepisy, wskazując, ze rodzina skarżącej przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego do 30 czerwca 2019 r. . Należy podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ocena rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Sposób wyliczenia dochodu oraz poszczególne jego składniki powinny zostać szczegółowo wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i znajdować odzwierciedlenie w dowodach dołączonych do akt sprawy. Należy podkreślić, że wszędzie tam, gdzie wydanie decyzji uzależnione jest od dokonania obliczeń i wykonania działań matematycznych, działania te powinny być wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w taki sposób, by możliwa była weryfikacja prawidłowości przeprowadzonych obliczeń. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie podało takich obliczeń ani nie zweryfikowało przyjęcia przez organ I instancji konkretnych wartości liczbowych, zaniechając w ten sposób podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, a także wskazania faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, które są elementem niezbędnym uzasadnienia decyzji. Wszystkie te obowiązki spoczywają także na organie II instancji, a ich naruszenie stanowi naruszenie przepisów postępowania –art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art.. 107 § 3 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że wymienione wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie analiza dochodów rodziny skarżącej, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku.