II SA/Rz 728/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. - następcy prawnego K. P. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Wojewódzkim Sejmiku Samorządowym z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia zwłok w inne miejsce I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. koszty postępowania sądowego w kwocie 10 zł /słownie: dziesięć złotych/. II SA/Rz 728/04 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium Odwoławczego przy Wojewódzkim Sejmiku Samorządowym z dnia [...].03.1994 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].01.1994 r., Nr [...] w sprawie odmowy przeniesienia zwłok ś.p. F. B. i M. B. w inne miejsce. W skazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /tekst jednolity Dz.U. z 1972 r., Nr 47, poz. 298/. W motywach decyzji powyższy organ przytoczył, że Cmentarz /stary/ w P. został przejęty przez Gminę Miejską od Parafii Rzymsko-Katolickiej i od tej pory funkcjonuje jako cmentarz komunalny, administrowany przez ajenta S. S. Przedmiotowy grób jest grobem ziemnym i w związku z tym nie może być zakwalifikowany jako grób zabytkowy. W grobie tym są pochowani rodzice skarżącej K. P. tj. A. i A.B. A. B. zmarł 27.01.1956 r., zaś A. B. przed nim. Po upływie 20 lat od śmierci A. B. w grobie tym zostali pochowani F. B. /syn A. i brat skarżącej/, a potem jego żona M. B. M. B. po śmierci męża wykupiła podwójne miejsce umiejscowione na terenie tego grobu ziemnego. Skarżąca po upływie 20 lat od pochowania rodziców nie uiściła zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych stosownej opłaty za wykup grobu w Urzędzie Parafialnym, ani w Zakładzie Pogrzebowym, zatem miejsce i grób uznano za miejsce wolne. Miejsce to przydzielono za stosowną opłatą M. B. W skardze wniesionej za pośrednictwem organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, następnie przekazanej do właściwości Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżąca K. P. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie, że pochowanie F. B. nastąpiło niezgodnie z obowiązującymi przepisami przez zajęcie grobu stanowiącego własność skarżącej lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła, że po śmierci F. B., jego żona i dzieci pytali ją o zgodę na pochowanie zwłok wymienionego w grobie, gdzie pochowani są jej rodzice. Wynika to z akt Prokuratury Rejonowej w P. oznaczonej sygnaturą [...]. Fakt ten świadczy o tym, że uważali ją za właściciela tego grobu ziemnego. Wykupienie tego miejsca "było wykupieniem dla mnie, a ponieważ w tym czasie byłam względnie młodą osobą i tylko w przyszłości chciałam, aby mnie tam pochowano, dlatego też wyraziłam zgodę na pochówek Rodziców". W związku z przekształceniem cmentarza religijnego na cmentarz komunalny, nie można odszukać dokumentacji, co jednakże nie może ją pozbawiać praw do przedmiotowego miejsca na cmentarzu. Nie wyraziła zgody na pochowanie w tym miejscu F. B. i wówczas jego dzieci wykupili przedmiotowe miejsce. Ajent cmentarza bez jej zgody nie powinien pozwolić na pochowanie w tym miejscu F. B. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale wyłącznie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. I. Na wstępie należy zasygnalizować, że z dniem 1.01.2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ich miejsce utworzono wojewódzkie sądy administracyjne, które orzekają w pierwszej instancji. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /art. 85 i 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., cytowanej niżej jako przepisy wprowadzające oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Skarga K. P. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie w dniu 29.04.1994 r., po czym w listopadzie 1994 r. została przekazana do właściwości miejscowej Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie. Skarżąca K. P. zmarła w dniu 5.11.1994 r. i z powodu tego zdarzenia Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 7.09.1995 r., sygn. akt SA/Rz 547/94 zawiesił postępowanie sądowe. W odpowiedzi na pismo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8.06.2004 r., Sąd Rejonowy w P. doręczył w/w sądowi administracyjnemu odpis postanowienia z dnia 24.11.2004 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po K. P. na podstawie dziedziczenia ustawowego nabył w całości syn spadkodawczyni J. P. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 15.09.2004 r., sygn. akt 1495/96 podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Pismem z dnia 15.09.2004 r. Sąd zwrócił się do następcy prawnego skarżącej o udzielenie Sądowi odpowiedzi czy popiera skargę wniesioną przez jego matkę w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania i zaznaczył, że brak odpowiedzi zostanie przyjęty, że następca prawny popiera skargę. J. P. odpowiedzi nie udzielił i tym samym Sąd przyjął, iż popiera skargę wniesioną przez jego matkę. II. Przy kontroli zaskarżonej decyzji wyłoniły się dwa zagadnienia prawne, a mianowicie: 1/ czy żądanie K. P. w przedmiocie przeniesienia zwłok M. i F. B. w inne miejsce było roszczeniem osobistym, czy też takiego charakteru nie miało, 2/ jeżeli takiego charakteru nie miało, to czy istniała podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej przeniesienia zwłok M. i F. B. w inne miejsce? Z twierdzeń K. P. zawartych w jej pismach oraz treści protokołu z dnia 5.10.1992 r. sporządzonego w Urzędzie Miasta [...] wynika, iż wymieniona uważała się za właścicielkę grobu ziemnego umiejscowionego na cmentarzu /starym/ w P., w którym zostali pochowani w latach pięćdziesiątych jej rodzice A. i A. B. Za tym przemawia stwierdzenie powtórzone także w skardze, że żona i dzieci jej brata pytali ją czy wyrazi zgodę na pochowanie w przedmiotowym grobie F. B., na co nie wyraziła zgody i wówczas samowolnie i po kryjomu /w nocy/ rozkopali grób, a następnie pochowali w nim jej brata, a w późniejszym czasie jego żonę. Z treści art. 7 ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /jednolity tekst Dz.U. z 1972 r., Nr 47, poz. 298 zm. Dz.U.z 1975 r., Nr 17, poz. 94, Dz.U. z 1989 r., Nr 29, poz. 154, Dz.U. z 1990 r., Nr 34, poz. 198 i Dz.U. z 1991 r., Nr 64, poz. 271 - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji/ wynika konkluzja, że miejsce na cmentarzu oddane przez zarząd cmentarza z przeznaczeniem na grób, nie jest oddawane osobie uprawnionej /art. 10 ust. 1/ na własność, lecz w posiadanie zależne. Żądanie /roszczenie/ K. P. miało charakter roszczenia posesoryjnego, czyli nie było związane sensu stricto z ochroną jej dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Uprawnienie do grobu ma różnorodny charakter, bo z jednej strony jest dobrem osobistym określonej osoby, a z drugiej strony wiąże się z posiadaniem tego grobu i jego ochroną. Z reguły posiadanie jest dziedziczne, ale w tym przypadku ze względu na treść art. 7 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o cmentarzach jest to wątpliwe. Dziedziczenie posiadania grobu z uwagi na treść art. 7 ust. 3 w/w ustawy można ewentualnie odnosić do grobów murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. Co się tyczy grobów ziemnych, to zdaniem Sądu in merito ochrona posesoryjna istnieje tylko w okresie za który uiszczono lub sprolongowano określoną opłatę. Sąd kontrolując przedmiotową sprawę administracyjną nie był właściwy do ustalania czy następcy prawnemu K. P. przysługiwało roszczenie poresoryjne lub inaczej czy w dacie otwarcia spadku po K. P. była sprolongowana opłata za korzystanie z przedmiotowego grobu ziemnego, bowiem jest to sprawa ściśle związana z roszczeniem cywilnoprawnym /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29.03.1977 r., sygn. akt III CZP 17/77, LEX Nr 7924/. Mając to na uwadze Sąd przyjął, że skoro przedmiotowa sprawa administracyjna nie jest ściśle związana z prawami i obowiązkami osobistymi K. P. zatem uznał, iż nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, nazwanej dalej skrótem p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 przepisów wprowadzających. Decyzja o odmowie przeniesienia zwłok w inne miejsce jest decyzją materialnoprawną, zatem nasuwa się pytanie czy istniała podstawa prawna do wydania takiej decyzji? Orzekające organy w podstawach prawnych decyzji powołany art. 7 ust. 1, 2 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 1959 roku oraz § 15 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych /Dz.U. Nr 47, poz. 299/. Powołane przepisy stanowią: I. art. 1 ust. 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, ust. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione, ust. 5. Niezależnie od powyższych przepisów jest wzbronione użycie do ponownego pochowania grobów, mających wartość pamiątek historycznych /ze względu na swą dawność lub osoby, które są w nich pochowane, lub zdarzenia, z którymi mają związek/ albo wartość artystyczną. II. § 15 rozporządzenia z 1972 r. - Zarząd cmentarza powinien prowadzić księgę cmentarną według wzoru, ustalonego przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, zawierającą następujące dane osób, których zwłoki zostały pochowane ....... itd. Zdaniem Sądu przytoczone przepisy nie stanowią podstawy prawnej do wydania przez organ gminy decyzji w przedmiocie przeniesienia zwłok lub odmowy przeniesienia w inne miejsce. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego /powołana już uchwała z dnia 29.03.1977 r., III CZP 17/77/ wynika, że treść art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ma znaczenie w sprawie o ochronę posiadania grobu, czyli w sprawie cywilnoprawnej. Sąd nie dopatrzył się takiej podstawy także w pozostałych przepisach powołanej wyżej ustawy o cmentarzach. Takiej podstawy prawnej nie może stanowić art. 15 ustawy o cmentarzach, który dotyczy ekshumacji zwłok i szczątków oraz określa podmioty właściwe do wydania decyzji lub zarządzenia w tej kwestii. Organy gminy według powołanego przepisu nie były kompetentne do wydania zezwolenia /decyzji/ na ekshumację. Kompetencja organów gminy w przedmiotowej sprawie, nie wynika również ze wskazanego rozporządzenia z 1972 r. Paragraf 27 tego rozporządzenia jedynie określa sposób wydobycia i pochowania szczątków poprzednio pochowanych zwłok w przypadku ponownego użycia grobu, o czym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Argumentem przesądzającym omawianą kwestię jest art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 34, poz. 198, zmiany: Dz.U. Nr 43, poz. 253 i Nr 87, poz. 506, Dz.U. z 1991 r. Nr 95, poz. 425, Nr 114, poz. 492 i Nr 107, poz. 464/ który stanowi, że do właściwości organów gminy z ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych przechodzą następujące zadania: - zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych /art. 1 ust. 1 i 2/, - decydowanie o zamknięciu cmentarza /art. 1 ust. 4/, - utrzymanie i zarządzenie cmentarzami komunalnymi /art. 2 ust. 1/, - wydawanie decyzji o przeznaczeniu terenu cmentarnego na inny cel po upływie 40 lat od ostatniego pochowania /art. 6 ust. 1/. W konkluzji należy stwierdzić, iż w przepisach administracyjnych, nie było przepisu przyznającego organom gminy kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących przenoszenia zwłok w inne miejsce na tym samym cmentarzu. Roszczenia dotyczące tej kwestii mają charakter cywilnoprawny, zatem należą do właściwości sądów powszechnych, o czym świadczy bogate na ten temat orzecznictwo Sądu Najwyższego. Skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było przepisu prawnego, do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a sprawa miała charakter cywilnoprawny, zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 134 § 1 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 97 § 1 przepisów wprowadzających stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia [..].01.1994 r. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 przepisów wprowadzających. Sąd nie zastosował art. 152 p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania.