II SA/Rz 728/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy Mielec z dnia 28 marca 2014 r. nr XXIX/224/2013 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne -skargę oddala- Uchwałą Nr XXIX/224/2013 z dnia 28 marca 2013 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień orzekania obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej "u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518 – zwanej dalej "u.g.n.) Rada Gminy Mielec przeznaczyła do sprzedaży w formie przetargu ustnego ograniczonego nieruchomość położoną w Rzędzianowicach oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1072/6 o pow. 0,07 ha. W § 2 uchwały wskazano, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Mielec, natomiast nadzór nad wykonaniem Komisji Rolnictwa i Spraw Gospodarczych Rady Gminy Mielec (§3). Wskazano także (§4), że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Mielec. Pismem z dnia 22 lutego 2014 r. (24 lutego 2014 r. – data wpływu do organu) K. K. i D. K. oraz G. T., W. T. i K. Z. – reprezentowani przez D. K., skierowali do Rady Gminy w Mielcu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyżej opisanej uchwały i rozpatrzenie ich wniosku do sprzedaży działki w trybie bezprzetargowym. W ich ocenie działania Rady Gminy pozostają w sprzeczności z uchwałą, która podjęta została z naruszeniem zasad techniki prawotwórczej, z naruszeniem art. 60, art. 65 § 1 Kc, art. 40 ust. 3 u.g.n., art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 K.p.a., art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., art. 12, art. 24, art. 50 u.s.g. Te naruszenia winny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Podali ponadto, że wykonanie uchwały "niezgodnie z ujawnioną wolą Rady, przy braku reakcji ze strony organu kontrolnego", narusza prawem chroniony interes prawny (uprawnienie) skarżących. Negatywnie oddziałuje na sferę materialno-prawną, poprzez pozbawienie ich uprawnień do skutecznego dochodzenia przysługujących im praw (ochrona posiadania służebności), co w konsekwencji uniemożliwi im prawidłowe zagospodarowanie ich działek. Wyjaśnili, że już pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r. zwrócili się do Urzędu Gminy w Mielcu, a w dniu 8 października 2012 r. do Rady Gminy w Mielcu o bezprzetargowe nabycie działki nr 1072/6, położonej w Rzędzianowicach. Wnioski te nie zostały rozpoznane, a organ podjął uchwałę nr XXIX/224/2013 o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargu ustnego ograniczonego. Zwrócili także uwagę, że Wojewoda w piśmie z dnia 23.04.2013 r., skierowanym do Rady, nie stwierdzając nieważności powyższej uchwały, zawarł uwagę, że określenie formy przetargu wykracza poza kompetencje organu uchwałodawczego gminy. Zdaniem składających wezwanie Rada winna ponownie przeanalizować uchwałę i dokonać jej wykładni. Tymczasem organ wykonawczy – Wójt wydał sprzeczne z treścią ww. uchwały zarządzenia (o ogłoszeniu przetargu ustnego nieograniczonego). Wobec braku udzielenia przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. (25 kwietnia 2014 r. – data nadania w placówce operatora pocztowego) D. K., K. K., G. T., W. T., K. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy w Mielcu z dnia 28 marca 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie czynności prowadzących do sprzedaży działki nr 1072/5 w drodze przetargu nieograniczonego. Skarżący podtrzymali zarzuty wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Raz jeszcze wyeksponowali, że "działania Rady Gminy pozostają w sprzeczności z uchwałą, która podjęta została z naruszeniem zasad techniki prawotwórczej, z naruszeniem art. 60, art. 65 § 1 Kc, art. 40 ust. 3 u.g.n., art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 K.p.a., art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., art. 12, art. 24, art. 50 u.s.g. Te naruszenia powodują, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały. Wyjaśnili, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż podjęte przez Radę działania godzą w ich uprawnienia do skutecznego dochodzenia przysługujących ich praw (ochrona posiadania służebności), co uniemożliwi im prawidłowe zagospodarowanie działek. W uzasadnieniu podtrzymali argumentację zawartą w piśmie z dnia 22.02.2014 r. (stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Wyrazili niezadowolenie z podjętych przez Radę działań. Wielokrotnie bowiem zwracali się o sprzedaż działki nr 1072/6 w Rzędzianowicach w trybie bezprzetargowym, jednak ich wnioski nie zostały rozpatrzone. Nadto organ wykonawczy, wydał zarządzenia sprzeczne z treścią uchwały z 28 marca 2013 r., a mianowicie przeznaczył nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego (zamiast ograniczonego, ewentualnie sprzedaży w trybie bezprzetargowym). O fakcie odmiennego zinterpretowania uchwały i wykonaniu jej przez organ sprzecznie z jej treścią nie zostali poinformowani. Powyższe negatywnie wpływa na sferę praw adresatów uchwały. Skarżący wskazali także, że w dniu 18 listopada 2013 r. złożyli do Przewodniczącej Rady Gminy w Mielcu wniosek o podjęcie działań kontrolnych w trybie art. 18a ust. 1, do chwili złożenia skargi nie otrzymali żadnej informacji. Podjęli także kroki zmierzające do unieważnienia przetargu, co jednak nie przyniosło rezultatu. Zwrócili uwagę na brak rozpoznania przez organ ich wniosków, brak udzielania odpowiedzi na kierowane pisma. Skarżący zwrócili uwagę, że posiadają legitymację do złożenia skargi a uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w formie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego (uchwała NSA z 6.11.2000 r., sygn. akt OPS 11/00). Powołując się na wyrok NSA z 9.06.1995 r. wskazali, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Sporna działka została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na cele zabudowy wsi Rzędzianowice i przejęta przez Gminę z mocy prawa w 1990 r. Od tego czasu służyła i nadal służy jako dojazd do działek właścicieli nieruchomości bezpośrednio przyległych oraz do działki macierzystej, z której wydzielono działkę gminną ustanawiając na niej służebność. Służebność ta "przez przeoczenie" nie została wpisana do KW. Gmina neguje fakt istnienia służebności, co jest powodem wielu postępowań sądowych. Wyjaśnili, że działka nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania, wykonywanie służebności odbywa się całą szerokością działki. Nadto Gmina odmówiła wykonania przebudowy zjazdu na drogę publiczną. Końcowo podkreślili, że uchwala narusza podstawowe zasady prawa, tworzy niepewną sytuację obywateli i podważa ich zaufanie do organów Państwa a przede wszystkim narusza ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Mielcu – reprezentowana przez Wójta Gminy Mielec wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, jako oczywiście nieuzasadnionej. Motywując swe stanowisko organ wskazał, że w dniu 28 marca 2013 r. organ podjął uchwałę w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej w Rzędzianowicach, stanowiącej mienie komunalne. Wojewoda w trybie nadzorczym zwrócił jedynie uwagę, że rada gminy w ramach swych kompetencji wyraża zgodę na sprzedaż mienia gminnego w drodze przetargu, zaś o formie przetargu, zgodnie z art. 40 ust. 3 u.g.n., decyduje jego organizator. W tej sytuacji Wójt Gminy Mielec Zarządzeniem 364/2013 z dnia 10.09.2013 r. zarządził sprzedaż nieruchomości w trybie przetargu nieograniczonego. Zarówno uchwała, jak i będący jej konsekwencją przetarg, znajdują umocowanie w przepisach u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z 14.09.2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. W przetargu nieograniczonym mogły brać udział wszystkie osoby fizyczne i prawne. Warunkiem uczestnictwa było jedynie wpłacenie wadium za wybraną działkę. Nie zastosowano trybu przewidzianego art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej), bowiem zbycie działki mogło zmierzać do poprawienia warunków nie jednej działki, lecz większej ilości. Ponadto działka posiada dostęp do drogi wojewódzkiej i mogła być zagospodarowana w inny sposób, stad też na przedmiotową nieruchomość został przeprowadzony przetarg ustny nieograniczony. Organ wyjaśnił również, że zachowana została procedura przewidziana art. 38 ust. 3 i art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W terminie określonym w wykazie nieruchomości nie wpłynęły żadne wnioski osób, którym przysługiwałoby pierwszeństwo w nabyciu. Podkreślono, że Wójt Gminy Mielec obowiązany był do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, z zapewnieniem jawności gruntami publicznymi oraz z udziałem możliwie szerokiego kręgu zainteresowanych osób. Skarżący wielokrotnie byli informowaniu o zastosowanej formie przetargu, pomimo zgłaszanej chęci nabycia działki nr 1072/6 w obrębie Rzędzianowice gm. Mielec, nie przystąpili do przetargu na jej zbycie. Postanowieniem z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 728/14 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę K. Z. i G. T., postanowieniem z dnia 14 października 2014 r., skargę W. T., natomiast postanowieniem z dnia 24 lutego 2015 r. skargę D. K. Powodem odrzucenia skarg był brak uzupełnienia przez ww. skarżących braków formalnych bądź fiskalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga K. K. nie jest uzasadniona. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie więc do legitymacji w postępowaniu administracyjnym poddanym regułom K.p.a. i w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Materia skarżonej uchwały (zbycie nieruchomości gminnej) mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Gminy w Mielcu do usunięcia naruszenia (pismo z dnia 22 lutego 2014 r.), a odpowiedź na to wezwanie nie została skarżącemu udzielona. Przesądziwszy zatem o dopuszczalności skargi (wniesionej w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd zobowiązany był dokonać oceny, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny (uprawnienie skarżącego), o którym mowa w cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązek bowiem uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego (lub uprawnienia) skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie podejmowania uchwały normy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. – IV SA 346/93, ONSA 196/3/125). Zaskarżoną uchwała Rada Gminy Mielec, z powołaniem się m.in. na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczała do sprzedaży w formie przetargu ustnego ograniczonego nieruchomość położoną w Rzędzianowicach oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1072/6 o pow. 0,07 ha. Wspomniany wyżej przepis stanowi: "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". Natomiast stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy – którego naruszenie zarzuca skarga – nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tą nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten ustanawia zatem wyjątek od zasady sprzedawania przez gminę nieruchomości w drodze przetargu. W ocenie Sądu, podniesiony w skardze zarzut naruszenia w/w przepisu ugn nie jest trafny i tym samym nie zasługuje na akceptację. Otóż z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, iż możliwość poprawienia warunków zagospodarowania większej liczby nieruchomości była powodem niezastosowania bezprzetargowego trybu zbycia działki nr 1072/6, pol. w Rzędzianowicach. Stanowisko to, w sposób wyraźny i jednoznaczny, wspiera znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej obr. Rzędzianowice w skali 1:2000 przedstawiając położenie w/w działki i działek do niej przyległych. W takiej sytuacji, gdy możliwość poprawienia warunków odnosi się nie do jednej nieruchomości przyległej, lecz większej ich liczby wówczas musi być przeprowadzony przetarg, zawarcie zaś umowy zbycia nieruchomości bez przetargu jest bezwzględnie nieważne (art. 58 k.c. w zw. z art. 37 ust. 1 ugn). Dlatego więc przeznaczenie działki nr 1072/6 do zbycia w drodze przetargu nie narusza prawa. Sąd nie podziela także zarzutu skargi o naruszeniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu o zastosowanej formie przetargi decyduje jej organizator. Według skarżonej uchwały, jej wykonanie powierzone zostało Wójtowi Gminy Mielec. Ocena działań Wójta w tym zakresie, a więc prawidłowości wybranej formy przeprowadzonego przetargu pozostaje jednakże poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie (wyznaczonym zaskarżoną uchwałą). Wszelkie więc zarzuty dotyczące już samego przetargu nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Na marginesie jedynie wypada zauważyć, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, na jego wnioski o sprzedaż działki nr 1072/6 bez przetargu, Wójt Gminy Mielec udzielił skarżącemu odpowiedzi m.in. pismem z dnia 28 września 2012 r. i z dnia 7 marca 2013 r. (kopia pism w aktach sprawy). Błędnie zarzucono w skardze naruszenie art. 12 i 24 ustawy o samorządzie gminnym, które brzmią odpowiednio następująco: "Zasady i tryb przeprowadzania referendum gminnego określa odrębna ustawa" i "Radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany". Skarżona uchwała w żaden sposób tych przepisów nie może naruszać. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 50 wspomnianej ustawy a także przepisów proceduralnych, zwłaszcza w sposób opisany w skardze. Ponieważ zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, w reasumpcji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym samym obiektywnie rozumianego interesu skarżącego, co w rezultacie wyklucza uwzględnienie skargi. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.