II SA/Rz 729/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r.nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwego hałasu uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie hałasu, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.". Stan sprawy przedstawia się następująco. W piśmie z dnia 15 sierpnia 2015 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Ochrony Środowiska, B. M. zwróciła się z prośbą o wyjaśnienie kwestii uciążliwości powodowanych działalnością Firmy [...] s.c. M.M. S. na terenie zakładu położonego przy ul. [...] w D. Po przekazaniu powyższego Staroście [...], organ ten, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], odmówił wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla wymienionego podmiotu. Po rozpoznaniu odwołania B. M. od tej decyzji SKO, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], uchyliło ją i umorzyło postępowanie organu I instancji. Przy piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. Kolegium przekazało akta sprawy Staroście [...]. W dniu 26 kwietnia 2017 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w czasie której B. M. wniosła o "usunięcie działalności" przez Firmę [...] s.c. M.M. S. w związku z powodowanym przez nią hałasem i wibracjami. Wnioskodawczyni oświadczyła, że przeszkadza jej także kurz i wybijanie szyb. Z kolei, w dniu 18 maja 2017 r. przeprowadzono rozmowę z pracownikami Firmy [...]s.c. M.M. S., w czasie której ustalono, że rozładunek kruszywa w 90 % odbywa się od strony południowej tzn. od strony drogi krajowej nr E40, natomiast pozostałe 10 % rozładunku ma miejsce od strony północnej tj. od strony nieruchomości należącej do B. M. Załadunek i rozładunek odbywa się około 10 razy w miesiącu, zaś w okresie od listopada do marca (w zależności od warunków atmosferycznych) działalność tego rodzaju nie jest powadzona w części działki sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawczyni. W piśmie z 13 października 2017 r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ) poinformował Starostę [...] o przeprowadzonej w Firmie [...] s.c. M.M. S. kontroli, podczas której wykonano pomiary hałasu do środowiska. Nie wykazały one przekroczenia dopuszczalnego równoważnego poziomu hałasu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Wobec powyższego, Starosta [...] stwierdził brak przesłanek do podjęcia czynności zgodnie z art. 115 a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska tj. wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w środowisku dla podmiotu: Firma [...] s.c. M. M. S. W związku z powyższym Starosta [...] umorzył niniejsze postępowanie wymienioną wyżej decyzją z dnia [....] października 2017 r. B. M. odwołała się od tego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu powyższego środka zaskarżenia SKO, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę, w wyniku której nie stwierdzono przekroczenia przez Firmę [...] s.c. M.M. S. dopuszczalnego równoważnego poziomu hałasu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Tym samym, zdaniem Kolegium, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji B. M. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której opisała uciążliwości związane z sąsiedztwem z nieruchomością, na której Firma [...] s.c. M.M. S. prowadzi swoją działalność gospodarczą. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188 ze zm.). Kontrola ta odbywa się niezależnie od zarzutów, wniosków skargi, jak też powołanej w niej podstawy prawnej, jednak zawsze w granicach sprawy, a to z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.". Uchybienia, które obligują sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji określa art. 145 § 1 P.p.s.a. Jako przyczynę uchylenia decyzji wskazuje on następujące uchybienia: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c). Przedmiotem skargi B. M. w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie hałasu. Obydwa wymienione wyżej organy jako kluczowy dowód w sprawie, który przesądził o jej załatwieniu wbrew stanowisku strony skarżącej, uznały pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 października 2017 r. znak: [...], w którym organ ten stwierdził po przeprowadzonej kontroli, należącego do podmiotu: F. "[...]" s.c. M.M. S., punktu handlowego położonego przy ul. [...] w D., że dokonane pomiary nie wykazały przekroczenia dopuszczalnego równoważnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wobec powyższego, tak Starosta [...], jak i SKO zwróciły uwagę na brak przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519), zwanej następnie "P.o.ś." Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Nie ulega wątpliwości, że wskazane wyżej pismo WIOŚ ma zasadnicze znaczenie dla sposobu rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało przez Starostę [...] w związku z pismem B. M. dotyczącym wyjaśnienia kwestii uciążliwości dźwiękowych powodowanych działalnością Firmy [...] s.c. M.M. S. na terenie zakładu położonego przy ul. [...] w D. Jak już zaś wyżej zaznaczono, przesłanką wydania przez organ decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest - w myśl powołanego art. 115a ust. 1 P.o.ś. - przekroczenie tego dopuszczalnego prawem poziomu. Należy jednak zwrócić uwagę, iż przedmiotowe pismo nie dość że jest kserokopią nie potwierdzoną przez organ za zgodność z oryginałem, to jeszcze nie wiadomo, czy zawiera ono pełną treść, bowiem brak pod tą treścią podpisu osoby, która pismo sporządziła. W opisanej zaś sytuacji trudno przyjąć powyższe za wiarygodny dowód w sprawie. Sąd wezwał (pismo z 4 lipca 2018r.) SKO do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o te dotyczące postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu oraz zakończonego decyzją SKO z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wydaną na skutek odwołania od wymienionej wcześniej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., które to rozstrzygnięcia poprzedziły wydanie kwestionowanej w sprawie niniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. W przekazanych tut. Sądowi materiałach (przy piśmie z 16 lipca 2018 r.) brak jest pisma WIOŚ z 13 października 2017 r. W myśl wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady ogólnej określającej sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania, w toku tego postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady jest treść art. 77 § 1 K.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności takim dowodem mogą być dokumenty. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.). Po zgromadzeniu przez organ wszelkich niezbędnych – w jego ocenie - do rozpoznania sprawy dowodów organ stwierdza na ich podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), a następnie należycie uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wszystkie dokumenty, w oparciu o które organ wyciąga wnioski istotne dla sprawy winny stanowić oryginał bądź też kserokopię, która jednak winna być potwierdzona za zgodność z oryginałem. Poza tym, dokumenty powinny być kompletne. Odnosi się to w szczególności do takich, które mają dla sprawy przesądzające znaczenie. Trudno bowiem zaaprobować rozstrzygnięcie organu wydane z powołaniem się na określony dokument w sytuacji, gdy nie spełnia on powyższych wymogów, a brak jest innych dowodów w sprawie potwierdzających daną kwestię. Ustalenie faktów ważnych dla sprawy powinno nastąpić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, a te z pewności istnieją, gdy główny dowód w sprawie w postaci dokumentu stanowi nieuwierzytelnioną i być może niepełną kserokopię. Powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2012 r. II GSK 1016/11 czy w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. I OSK 3005/15, w których to orzeczeniach Sąd ten stwierdził, że niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Sąd dokonał rozróżnienia na dokumenty oryginalne oraz ich uwierzytelnione odpisy, wskazując że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, jeśli dowód, który de facto przesądza o sposobie załatwienia tej sprawy tj. pismo WIOŚ z dnia 13 października 2017 r. jest jedynie zwykłą kserokopią, a na dodatek istnieją wątpliwości co do tego czy zawiera on całą treść, to jego wiarygodność dowodowa jest co najmniej wątpliwa, a skoro tak, to jako przedwczesną należało uznać decyzję SKO w z dnia [...] kwietnia 2018 r. Trudno bowiem ocenić go inaczej w świetle całego materiału dowodowego, gdy to on wyczerpuje w istocie ten materiał. Prowadzone przez organ postępowanie dowodowe ma zaś prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie tylko jej uprawdopodobnienia. W ponownym zatem postępowaniu Kolegium uzupełni materiał dowodowy sprawy o wskazane wyżej pismo, które będzie zawierało pełną treść, jak też będzie stanowić bądź oryginał bądź też jego potwierdzoną za zgodność kserokopię. Tylko bowiem po wykonaniu tej czynności możliwe będzie przyjęcie, że przedmiotowy dowód jest wiarygodny, a zatem mogący stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzając zatem naruszenie przez SKO przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzeczono o uchyleniu wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.