I OSK 3005/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2294/14 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 21 października 2014 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z.P. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 2294/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z.P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 21 października 2014 r. nr 77 w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VI z dnia 13 sierpnia 2014 r. nr 293. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 21 października 2014 r. Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VI z 13 sierpnia 2014 r. w przedmiocie zwolnienia Z.P. ze służby w Policji z dniem 23 września 2014 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Organ jako przesłankę uzasadniającą zwolnienie powołał fakt, że funkcjonariusz został postawiony w stan oskarżenia o to, że przekroczył uprawnienia funkcjonariusza Policji przez pobicie zatrzymanego, w wyniku czego doszło u poszkodowanego do naruszenia czynności organizmu na czas powyżej siedmiu dni. Bazując na kopiach materiałów postępowania karnego w sprawie o sygn. akt IV K 822/13 ustalił, że w nocy z 30 listopada 2012 r. na 1 grudnia 2012 r. strona, pełniąc służbę z innym funkcjonariuszem Policji, przewoziła zatrzymanego podczas interwencji mężczyznę do budynku Komendy Rejonowej Policji Warszawa VI. Opierając się na nagraniach z monitoringu organ opisał: jak funkcjonariusze wprowadzają zatrzymanego na teren Komendy, jak odprowadzają go do celi, jak ktoś niezidentyfikowany wyprowadza zatrzymanego z celi, jak w bocznym korytarzu prowadzącym do celi widać ruch (zarysy postaci i cienie na ścianie), jak jedną z osób wykonujących ruchy rękami i nogami jest jakiś policjant, o czym świadczy widoczny mundur, jak na korytarzu widać zarys leżącej postaci, jak nad leżącym pochyla się jakiś policjant, wykonując ruchy mogące świadczyć o tym, że bije leżącego, jak zatrzymany zostaje wepchnięty do celi, jak u zatrzymanego widoczne są ślady pobicia. Organ ustalił też, że po całym zajściu, z bocznego korytarza, gdzie przed chwilą zniknął zatrzymany i jacyś dwaj policjanci, wychodzą policjanci, którzy przywieźli zatrzymanego na Komendę, w tym m.in. Z.P.. Zdaniem organu, powyższe nagrania, jak również fakt, że zatrzymany został dowieziony na Komendę, nie nosząc śladów pobicia, a w trakcie pobytu na Komendzie takie ślady pobicia pojawiły się u niego, świadczą o tym, że strona dopuściła się zarzucanego jej czynu. Organ przytoczył też opis obrażeń, jakich doznał zatrzymany podczas pobicia. Szeroko uzasadnił także konieczność wydalenia strony ze służby z uwagi na utratę przez nią przymiotu nieskazitelności charakteru, dodatkowo wyjaśniając przewagę interesu publicznego, utożsamianego jako interes służby, nad interesem strony. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ zwrócił też uwagę na okoliczność, że strona, w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. ustosunkowała się do prowadzonego wobec niej postępowania. To, iż uczyniła to podczas przebywaniu na zwolnieniu lekarskim świadczy, w ocenie organu, o tym, że była na siłach bronić swojego interesu, a więc także miała możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z.P. wywiódł skargę od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że bezdyskusyjna jest oczywistość popełnienia przez skarżącego zarzucanego mu czynu, co sprawia, że niemożliwym jest pozostawanie przez stronę w służbie. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo ustalił fakt ziszczenia się przesłanek umożliwiających zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji, a opisanych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej policjanta można zwolnić ze służby w razie popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie funkcjonariusza w służbie. Odnosząc się do sformułowania "popełnienie czynu jest oczywiste", Sąd I instancji stwierdził, iż należy je odczytywać w ten sposób, że omawiany przepis odnosi się tylko do sytuacji, gdy popełnienie czynu nie budzi żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości. Pojawienie się już bowiem nawet drobnych wątpliwości, co do możliwości popełnienia czynu przez funkcjonariusza, wyklucza element oczywistości. Tak więc można przyjąć, że o oczywistości popełnienia czynu będziemy mogli mówić wtedy, gdy: - okaże się to okolicznością niesporną (przyznaną przez samego funkcjonariusza), - w sytuacji gdy cały, wyczerpująco zebrany w sprawie materiał dowodowy będzie jednoznacznie świadczył o popełnieniu zarzucanego policjantowi czynu, - ewentualnie w sytuacji, gdy dowody przeciwne konkluzji o popełnieniu czynu przez funkcjonariusza, zostaną w sposób skuteczny zdyskredytowane przez organ. Analiza akt administracyjnych doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że w niniejszej sprawie nie występowała żadna z ww. okoliczności. Strona nie przyznała się bowiem do popełnienia zarzucanego czynu, co więcej, zanegowała swoją winę. Nadto, nie wszystkie materiały dowodowe zebrane przez organ, potwierdzały zaistnienie zarzucanego funkcjonariuszowi czynu. W takiej więc sytuacji organ był zobowiązany do tego, aby ze szczególną dokładnością i wnikliwością ocenić wszelkie dowody. Był zobligowany do tego, aby wskazać na jakich dowodach się oparł przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i dlaczego. Winien też wyjaśnić motywy jakimi się kierował, odmawiając wiarygodności dowodom przeciwnym. Tylko bowiem tak sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia, umożliwiałoby Sądowi zweryfikowanie twierdzeń organu, a tym samym ocenę poprawności skarżonej decyzji. Sąd I instancji zauważył, że sporządzając uzasadnienie kwestionowanej decyzji organ nie podołał powyższym obowiązkom. Przede wszystkim nie wyszczególnił tego, na jakich dowodach się oparł, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Nie jest więc wiadomym, czy bazował jedynie na dowodach z zapisu monitoringu, czy też na zeznaniach świadków i wyjaśnieniach strony. W uzasadnieniu zabrakło oceny wiarygodności dowodów, w szczególności zeznań świadków. Niewiadomym jest, czy jeśli organ uwzględniał też dowody w postaci zeznań, to jakim świadkom organ dał wiarę i dlaczego, a z jakich powodów innym zeznaniom odmówił wiarygodności i z jakich powodów. Tym samym Sąd przyjął, że organ nie zbadał całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dokonując jedynie jego wybiórczej analizy. Na marginesie Sąd I instancji dodał, że samo przytoczenie zapisu monitoringu nie przemawia jeszcze za uznaniem, iż potwierdza on oczywistość popełnienia przez funkcjonariusza zarzucanego mu czynu. Organ nie wyjaśnił bowiem m.in. tego, do jakich pomieszczeń było wejście z korytarza, w którym dokonano pobicia, czy w pomieszczeniach tych przebywały jeszcze inne osoby, a w szczególności nie wyjaśnił tego, czy skarżący był aktywnym uczestnikiem omawianego zdarzenia. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia było to, czy organ zebrał w ogóle materiał dowodowy umożliwiający mu działanie. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Co się tyczy dokumentów, Sąd wskazał, że moc dowodową posiadają przede wszystkim ich oryginały. Taka konkluzja wypływa z analizy wieloletniego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Sądów Administracyjnych, zgodnie z którym status dokumentów mają jedynie oryginały i to one stanowią właściwy i jedynie skuteczny środek dowodowy (uchwała SN z 29 marca 1994 r. – III CZP 37/94 – OSNC z 1994 r. nr 11 poz. 206; wyrok NSA z 21 września 1999 r. – III SA 7375/98 – Lex nr 40052). Od tej zasady orzecznictwo sądowo-administracyjne wprowadziło pewne odstępstwa, dopuszczając możliwość przyznania atrybutu dowodu także kserokopiom dokumentów, które zostały poprawnie uwierzytelnione. Uwierzytelnieniem jest umieszczenie na odpisie lub kserokopii dokumentu oświadczenia zaopatrzonego podpisem, zawierającego stwierdzenie jego zgodności z oryginałem, a niewątpliwie podmiotem uprawnionym do uwierzytelniania dokumentów urzędowych jest organ, który dokumenty te wytworzył. Jednocześnie w orzecznictwie przyjęto, że niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu nie ma mocy dowodowej (post. SN z 27 lutego 1997 r. III CKU 7/97 – nie publ.). Od tej zaś zasady orzecznictwo sądów administracyjnych również dopuściło możliwość odstępstwa, wywodząc, że niewłaściwym byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (wyrok NSA z 12 października 2011 r. – II OSK 2007/10). Również ustawodawca widząc realną potrzebę uregulowania omawianej problematyki, ustawą z 23 października 2009 r. o zmianie ustawy o uwierzytelnianiu dokumentów, wprowadził do K.p.a. przepis art. 76a, zgodnie z którego § 1 jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot, odpis lub wyciąg z dokumentu. Przenosząc powyższą analizę orzecznictwa sądowo-administracyjnego i przepisów prawa na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organ nie zgromadził materiału dowodowego umożliwiającego mu dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Kluczowe dla sprawy dowody w postaci protokołów z zeznań świadków i protokołów z odtworzenia zapisów utrwalonych na płytach DVD-R (zapisy z monitoringu) organ zebrał jedynie w formie kserokopii. Co prawda organ starał się uwierzytelnić te kserokopie (znajdują się na nich pieczęci "za zgodność z oryginałem" i pieczęć organu I instancji) jednakże działania te nie noszą waloru skuteczności. Skoro oryginały spornych dokumentów znajdowały się w aktach sądowych, to w myśl art. 76a § 1 K.p.a. jedynie Sąd był uprawniony do ich urzędowego poświadczenia. Takich uprawnień nie posiadał zaś organ I instancji. W świetle powyższego Sąd uznał, że kserokopie dowodów, znajdujących się w aktach Sądu karnego, na których bazował organ I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego, nie posiadały waloru dokumentu. Nie mogły więc stanowić dowodu, o jakim mowa w art. 75 § 1 K.p.a. W sytuacji zaś, gdy kserokopie te stanowiły całość materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, nie zachodziła też możliwość oceny tych kserokopii, w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Brak bowiem było innych, skutecznie zebranych dowodów, mogących stanowić punkt odniesienia dla oceny spornych kserokopii. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Stołeczny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 75 § 1 i art. 76 a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż fakt, że protokoły z odtworzenia zapisów utrwalonych na płytach DVD-R znajdują się w aktach sądowych nie oznacza, że zostały wytworzone przez sąd lub prokuraturę. Jak wynika z ww. dokumentów zostały one wytworzone przez nadkom. J.P. z Wydziału III Zarządu w Warszawie Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji. Biuro Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji formalnie jest jednostka organizacyjną KGP, jednakże funkcjonariusze tego Biura wykonują swoje obowiązki w różnych jednostkach organizacyjnych Policji. W przypadku nadkom. J.P. - w Komendzie Rejonowej Policji Warszawa VI. Protokoły zostały więc wytworzone w Komendzie Rejonowej Policji Warszawa VI. Potwierdzenie więc ww. dokumentów "za zgodność z oryginałem" przez organ I instancji nadawało tym dokumentom przymiot oryginałów, są więc dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 kpa. Odnosząc się do pozostałych protokołów organ podkreślił, iż niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. Takie przesłanki zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd i instancji art. 75 § 1 i art. 76a K.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl natomiast art. 76a K.p.a. jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie. Trzeba przypomnieć, że skarga Z.P. została na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. uwzględniona przez Sąd I instancji z następujących przyczyn: - organ nie uzasadnił decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 1 K.p.a. ( nie wskazano i nie oceniono dowodów ), - kluczowe dla sprawy dowody zebrane zostały w postaci kserokopii i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze organ wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Dowody te zostały szczegółowo wymienione na kartach 3 -4 uzasadnienia rozkazu organu I instancji. Stanowią je m.in. zeznania pokrzywdzonego, zeznania świadków, wypis z dyżuru chirurgicznego, opinia sądowo – lekarska, protokoły z oględzin zapisów nagrań na płycie DVD-R, ksiązka przebiegu służby. Wynika z nich, że pokrzywdzony został dowieziony do Komendy Rejonowej Policji Warszawa VI bez żadnych obrażeń zewnętrznych. W czasie zatrzymania został pobity przez funkcjonariuszy, którzy przywieźli go na Komendę tj. m. in. Z.P.. Pokrzywdzony będąc skuty kajdankami był bity i kopany po całym ciele, w wyniku czego doznał otarć naskórka i zasinień twarzy, na czole i w okolicy ciemieniowej, zasinienia po lewej stronie klatki piersiowej i w okolicy biodra lewego oraz przedziurawienia błony bębenkowej. Wobec Z.P. Prokuratura Rejonowa Warszawa Praga Północ w Warszawie wniosła akt oskarżenia o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k w zb. z art. 158 § 1 k.k w zb. z art. 157 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że rozkaz personalny Nr. 293 nie zawiera szczegółowego odniesienia się do każdego z przeprowadzonych dowodów. Powyższy mankament w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, a to z uwagi na fakt iż organ wskazał na te dowody, które jego zdaniem dowodzą oczywistości popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza Policji. Są nimi zeznania świadka T. K., zeznania pokrzywdzonego oraz nagrania z zapisów monitoringu. Kluczowe w rozpoznawanej sprawie jest zweryfikowanie stanowiska Sądu I instancji odnośnie tego, że kserokopie dokumentów na których bazował organ I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego nie posiadały waloru dokumentu, nie mogły więc stanowić dowodu o jakim mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego protokoły z odtworzenia zapisów na płycie DVD-R sporządzone zostały przez funkcjonariusza Policji nadkom. J.P., której zlecono określone czynności procesowe, w tym również przesłuchanie świadków i podejrzanych w sprawie. Zostały zatem wytworzone przez Policję, a nie Sąd karny. Ocena Sądu I instancji, że dokumenty te nie mają mocy dowodowej ponieważ zostały nieprawidłowo poświadczone za zgodność z oryginałem ( zdaniem Sądu I instancji dokumenty nie mógł poświadczyć organ I instancji, lecz Sąd karny) jest niewłaściwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r. II GSK 1016/11, wyrok WSA z 6 października 2010 r. II OSK 1508/09, wyrok WSA z 31 stycznia 2014 r. I SA/Kr 1821/13, wyrok WSA z 11 marca 2009 r. IV SA/Wa 1936/08). W rozpoznawanej sprawie zakwestionowane przez Sąd I instancji dowody zostały wytworzone w Komendzie Rejonowej Policji Warszawa VI. Potwierdzenie ich kopii za zgodność z oryginałem przez w/wym Komendę było prawidłowe, co oznacza że dokumenty te korzystały z mocy dowodowej dokumentu oryginalnego. Powyższe uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 75 i art. 76a K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny, czy funkcjonariuszowi można było przypisać, czy też nie popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy Policji wykazały, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy spełniona została przesłanka do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji. Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia została też potwierdzona prawomocnym wyrokiem skazującym Z.P. w sprawie IV K 822/13. Z tych względów uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.