II SA/Rz 73/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. znak: [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2000r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., znak: [...] nakazującej K. i A. P. wykonanie rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 441, obr. [...] przy ul. S. w R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż organ I instancji we wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] września 2007r. nakazał K. i A. P. wykonanie rozbiórki: 1. nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 441, obr. [...] przy ul. S. w R. obejmującej: - słup z pustaków, - fragment stropu żelbetowego (nad rozbudowaną częścią budynku), - płatew żelbetową, - podmurowaną część ścian na poddaszu nieużytkowym, - dach nad całym budynkiem, 2. rozbudowanej części istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 441, obr. [...] przy ul. S. w R., obejmującej 2 ściany z pustaków w poziomie parteru, wymurowane pod nadwieszonym stropem żelbetowym. Wedle ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, istniejący na przedmiotowej działce budynek mieszkalny został nadbudowany w roku 2005, natomiast rozbudowany w roku 2007. Roboty budowlane związane z nadbudową budynku polegały na: - wykonaniu dwóch nowych słupów z pustaków, - wykonaniu nowego fragmentu stropu żelbetowego (od strony północno-zachodniej budynku), - wykonaniu nowej płatwi żelbetowej, - podmurowaniu ścian na poddaszu o około 0,80 m – 1,00 m, - wykonaniu nowej więźby dachowej nad całym budynkiem (tj. częścią istniejącą i nowym fragmentem stropu żelbetowego) i wymianie pokrycia dachu z dachówki cementowej na blachę trapezową. Z kolei rozbudowa wspomnianego budynku polegała na: - wymurowaniu pod nadwieszonym stropem żelbetowym 2 ścian z pustaków w poziomie parteru przez co powstała nowa część budynku o wymiarach 2,60 m x 2,35 m, która utworzyła dodatkowe pomieszczenie, - zlikwidowaniu jednego słupa z pustaków (podtrzymującego nadwieszony strop żelbetowy), w związku z wykonaniem nowej części budynku, - wstawieniu drzwi wejściowych do budynku w miejsce istniejącego okna w ścianie zewnętrznej, - wstawieniu mniejszych drzwi do nowo dobudowanej części budynku w miejsce istniejących drzwi wejściowych, - wykonaniu nowej instalacji elektrycznej w nowej części budynku. W ocenie organu I instancji okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zaistnienie sytuacji określonej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) tj. budowy obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z dyspozycją art. 28 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż do przedmiotowego obiektu zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Organ pierwszoinstancyjny wykluczył przy tym zastosowanie w sprawie przepisu art. 48 ust. 2 wskazanej ustawy, który umożliwia legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, bowiem dla terenu, gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na względzie powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę części budynku mieszkalnego, rozbudowanej i nadbudowanej samowolnie (decyzja z dnia [...] września 2007r.). Odwołanie od powołanej wyżej decyzji złożyła K. P. podnosząc, że w dniu 22 kwietnia 2005r. przedłożyła w Starostwie Powiatowym zgłoszenie o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym z dachówki na blachę. Zdaniem odwołującej się, po przystąpieniu do robót okazało się, iż z uwagi na zużycie określonych elementów konstrukcji dachu, wymiana jego pokrycia stała się niewykonalna bez wymiany zużytych elementów. Wyżej wymieniona podniosła, iż nie zdawała sobie sprawy z tego, że dokonane przez nią czynności budowlane wymagają uzyskania stosownego pozwolenia. Wskazała, iż obecny obrys dachu stanowi praktycznie powtórzenie pierwotnego obrysu. W konkluzji wniosła o zakwalifikowanie przeprowadzonego przez nią remontu budynku mieszkalnego jako mieszczącego się w dyspozycji art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem budynek ten położony jest na terenie zabudowy mieszkaniowej, przy czym zapewne objęty był on uprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję stanowiącą przedmiot odwołania K. P. W merytorycznej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że dokonana przez odwołującą się nadbudowa i rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego stanowi niewątpliwie budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Następnie organ powołał art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego, po czym przyjął, iż ich treść wskazuje na to, że dokonane przez K. P. roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, niewystarczającym było zaś dokonanie samego zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowym było zastosowanie w takiej sytuacji przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Uwzględniając bowiem, fakt, iż dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do zastosowania procedury legalizacji dokonanej samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. P., bez jednoczesnego wskazania kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji; dodatkowo natomiast podniosła, że nakazana przez organ rozbiórka grozi zawaleniem całego budynku i naraża na niebezpieczeństwo domowników, którzy pozostaliby "bez dachu nad głową". Ponadto skarżąca wskazała, iż utrzymuje się z renty w wysokości 415 zł, w związku z czym nie stać jej na przeprowadzenie przedmiotowej rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zarówno decyzja organu I, jak i II instancji narusza prawo w stopniu obligującym do ich usunięcia z obrotu prawnego. Wydanie poprawnej decyzji powinno być poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki określony został w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu konkretnej sprawy organ prowadzący postępowanie administracyjne zobligowany jest do właściwego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Podstawową zasadą obowiązującą na gruncie postępowania administracyjnego jest zasada uczestnictwa w nim stron tego postępowania. Wyraża ją art. 10 k.p.a., który w ust. 1 stanowi, ze organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Przestrzeganie wspomnianej zasady obwarowane jest sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Naruszenie zasady udziału stron w postępowaniu wyczerpuje jednocześnie dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. przewidującego uwzględnienie skargi wniesionej do sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy czym dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie stanowi przeszkody fakt, iż postępowanie wznawia się w tym przypadku tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.) oraz także na żądanie prokuratora (wyrażone w sprzeciwie) pod warunkiem jednak, że uzyskał on na to zgodę strony (art. 184 § 4 k.p.a.). Przechodząc na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, iż organy nadzoru budowlanego obydwu instancji naruszyły w prowadzonym przez siebie postępowaniu przepis art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych przymiot stron postępowania dotyczącego nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 441 przy ul. S. w R. organ przyznał m. in. J. M. oraz M. M. Do wyżej wymienionych wysłane zostały tak zaskarżona decyzja jak i decyzją ją poprzedzająca. Zwrotne potwierdzenia odbioru tychże decyzji jak i innej korespondencji kierowanej przez organy do wskazanych osób wskazują, iż odbioru dokonywała J. R. – córka J. M. i M. M. W dniu 22 kwietnia 2008r. do tut. Sądu wpłynęło pismo J. R. informujące, iż M. M. zmarł w dniu 6 marca 1975r., zaś J. M. zmarła 19 marca 1983r. W związku z powyższym Sąd zwrócił się o odpisy skrócone aktów zgonu wyżej wymienionych, które potwierdziły informację zawartą we wskazanym piśmie z dnia 22 kwietnia 2008r. Ponadto na rozprawie, która odbyła się w dniu 4 czerwca 2008r. skarżąca oświadczyła, iż zmarli, oprócz J. R. będącej uczestniczką niniejszego postępowania sądowego, mieli jeszcze 4 synów. Fakt śmierci wspomnianych osób jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego wskazuje na to, iż ich następcy prawni nie brali w nim udziału bez własnej winy. Powyższe świadczy o naruszeniu w postępowaniu administracyjnym wspomnianej wyżej a określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady uczestnictwa stron w postępowaniu, stanowiąc jednocześnie podstawę do wznowienia tego postępowania z tego powodu i mieszcząc się w zakresie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Wskazane ustalenie uprawnia także Sąd do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 P.p.s.a. W tym miejscu Sąd podnosi, iż nie ma znaczenia dla oceny decyzji w przedmiocie rozbiórki, czy w dacie prowadzenia postępowania i wydania decyzji organy administracji publicznej miały świadomość faktu, że część współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z tą, na której znajduje się budynek mieszkalny, którego dotyczy rozbiórka nie żyje. Pozostawanie bowiem przez organ w dobrej lub złej wierze, co do osoby właściciela nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem spornej decyzji. Istotne jest, że postępowanie było prowadzone bez udziału wszystkich współwłaścicieli, z których część już nie żyła, a także bez udziału ich spadkobierców, którzy nie byli organowi znani. Z uwagi na treść niniejszego rozstrzygnięcia zbyteczne są równocześnie rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprawa rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 441 obr. [...] przy ul. S. w R. musi zostać ponownie rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd tj. z zachowaniem wszelkich praw przysługujących stronom tego postępowania (następcom prawnym zmarłych J. i M. M. – po ich ustaleniu przez organ). Z przytoczonych wyżej przyczyn orzeczono jak w sentencji, działając w oparciu o art. 145 § 1 pk1 lit. b w zw. z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. i z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 oraz art. 210 § 2 P.p.s.a.