II SA/Rz 73/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu MK od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], uchylająca decyzje Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2021 r. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania MK (dalej: "skarżącej") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – KK. Organ I instancji podał, że KK legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 listopada 2020 r., tj. 69 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Niezależnie od powyższego organ I instancji podał, że matka skarżącej – pomimo ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności – jest w znacznym stopniu samodzielna, a zatem skarżąca i troje synów niepełnosprawnej mogą i powinni osobiście lub finansowo zapewnić opiekę nad matką. Ponadto skarżąca nie pracuje zarobkowo od 2018 r., a jej matka legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 2020 r. Powyższe oznacza, że ustalony stan faktyczny nie wypełnia hipotezy art. 17 ust. 1 u.ś.r., wobec czego wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro wyrok ten odnosi bezpośredni skutek, to w ocenie organu odwoławczego zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywane sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że przesłanka niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia jest spełniona również wtedy, gdy osoba sprawująca opiekę pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Nie ma wymogu, aby osoba wymagająca opieki była obłożnie chora. Zdaniem Kolegium, w realiach opisywanej sprawy organ I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę gotowości skarżącej do niesienia pomocy matce w sposób i w zakresie jakim wymaga tego stan zdrowia niepełnosprawnej. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że oświadczenia złożone w toku postępowania pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie mogły zostać uznane za dowód w sprawie, gdyż ponadto przyjmujący je pracownik organu nie legitymował się w tym zakresie stosownym upoważnieniem. Kolegium podniosło, że powyższe uchybienia wypełniają hipotezę przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." i uprawniały do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej "P.p.s.a. ", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u matki skarżącej, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało prawidłowo wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście zakresu kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej określonej przepisami P.p.s.a. należy stwierdzić, że zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b nie stanowiło wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zastosowanie prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie tyko mogło, lecz w zasadzie powinno znaleźć zastosowanie w merytorycznej decyzji organu odwoławczego. W sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu, a organ odwoławczy w toku postępowania drugoinstancyjnego dochodzi do przekonania, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, winien uchylić decyzję organu I instancji i przyznać wnioskowanej świadczenie, względnie utrzymać ją w mocy w sytuacji, gdy stwierdzi inne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanym w tej regulacji osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art 17 ust. 5 u.ś.r. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od zstępnego osoby niepełnosprawnej od uprzedniego ustalenia, czy pozostali zstępni są w stanie sprawować opiekę – osobistą lub finansową – nad niepełnosprawnym rodzicem. Prawidłowo wskazał zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że ustaleniu powinna podlegać jedynie kwestia czy skarżąca zrezygnowała zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie ma prawnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy zarówno czy osoba niepełnosprawna jest w dużej mierze samodzielna, ani czy pozostali zstępni niepełnosprawnej mają możliwość opłacenia opieki we własnym zakresie. Oznacza to, że organ I instancji uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej od spełnienia przesłanek, które nie wynikają z ustawy. W tej sytuacji Kolegium rozpatrując odwołanie winno ocenić stanowisko organu I instancji, względnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe jeżeli w jego ocenie zachodzą w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, w celu wydania decyzji merytorycznej. Odmienna ocena stanu faktycznego winna bowiem przede wszystkim prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem Kolegium nie podjęło chociażby próby wykazania, że zakres ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym uzupełnienie materiału dowodowego o upoważnienia pracownika organu I instancji do przyjęcia oświadczeń strony złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie mogło zostać dokonane w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Nawet w przypadku braku spornego upoważnienia, organ odwoławczy mógł sam wezwać stronę do złożenia ponownego oświadczenia, względnie zlecić taką czynność organowi I instancji. Stanowiłoby to czynność relatywnie prostą w wykonaniu i umożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.