II SA/Rz 732/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o zwolnieniu ze służby celnej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor Izby Celnej zwolnił M. B. ze służby w Urzędzie Celnym w P., na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641, ze zm.), z uwagi na zastosowanie wobec niego tymczasowego aresztowania. Decyzja ta nie była zaskarżona w administracyjnym toku instancji. Wnioskiem z 20.05.2008 r. M. B.. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji zwalniającej go ze służby. Powołał się na art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, uchylający art. 25 ust. 1 pkt 8 b ustawy o Służbie Celnej, który był podstawą zwolnienia. Ostatnio wymieniony przepis po tej zmianie pozwala jedynie na zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Po rozpoznaniu tego wniosku Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], wydaną w trybie art. 154 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie zwolnienia M. B. ze Służby Celnej. Wskazał, że, aby wzruszyć decyzję w oparciu o art. 154 k.p.a. muszą zaistnieć łącznie 3 przesłanki: decyzja musi być ostateczna, nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron, za jej uchyleniem lub zmianą musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a., a także 154 k.p.a. dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawa, na podstawie których została wydana (wyrok NSA z dnia 27.09.2002 r., II SA 330/01). Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych nie ma też zastosowania do decyzji związanych, tj. kiedy organ zobligowany jest przepisami prawa do określonego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 14.06.2005 r., OSK 1667/07). Z tego też powodu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w powołanym przez wnioskodawcę wyroku z 3.06.1993 r., ARN 27/93, w którym Sąd stwierdził, że w wypadku zmiany podstawy prawnej można wyjątkowo stosować art. 154 § 1 k.p.a. Brak możliwości uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznych w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej, które zostały wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 18 marca 2008 r., organ wywodzi też z jej art. 2 ust. 2. M. B. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż jest niewinny, a pomimo upływu ponad 10 miesięcy nie został mu przedstawiony żaden akt oskarżenia i nadal trwa postępowanie przygotowawcze. Ponownie powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3.06.1993 r., ARN 27/93, podkreślając, że szeroko rozumiany ład społeczny oraz zasada sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa przemawiają za zawieszeniem go w pełnieniu obowiązków służbowych, co przewiduje art. 26 pkt 13 ustawy po nowelizacji. Po ponownym rozpatrzeniu Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r., wydana w trybie art. 154 § 2 k.p.a. Wyjaśniając motywy takiego rozstrzygnięcia podał, że podstawą zwolnienia był przepis art. 25 ust. 1 pkt 8 b ustawy o Służbie Celnej nakazujący zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby w przypadku tymczasowego aresztowania, które według informacji uzyskanej z Prokuratury Okręgowej w J. zostało zastosowane postanowieniem Sądu Rejonowego w J. II Wydział Karny z dnia 3.10.2007 r. sygn. akt [...] w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Uchylenie art. 25 ust. 1 pkt 8 a i b ustawy o Służbie Celnej ustawą nowelizującą z 18.03.2008 r. nie może być podstawą do uchylenia czy zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby wydanej w oparciu o te przepisy, jeżeli stała się ona ostateczna i prawomocna jeszcze przed dniem wejścia w życie zmian, a taki właśnie przypadek miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wskazuje na to art. 3 ustawy nowelizującej, pozwalający stosować ją do stanów faktycznych mających miejsce po dniu jej wejścia w życie czyli po 28.03.2008 r., z wyjątkiem postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych, do których stosuje się art. 2 ust. 1. Potwierdza to również art. 2 ust. 2 tejże ustawy nowelizującej, stanowiący, że funkcjonariusza celnego, na jego wniosek, przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 a lub 8 b ustawy o Służbie Celnej. Podtrzymując stanowisko co do braku możliwości uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o charakterze związanym organ celny powołał się na jeszcze jedno orzeczenie NSA – wyrok z dnia 26.01.2007 r., II OSK 232/06, w którym Sąd wskazał, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z taką właśnie decyzją bezprzedmiotowe jest analizowanie czy za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że przesłanki te występują, to zmiana lub uchylenie takiej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. B. wniósł o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Skarżący wywodzi, że zasady te i przyjęta linia orzecznicza sądów administracyjnych przemawiają za zawieszeniem go w służbie, a nie za zwolnieniem. Naruszenia zasady równości upatruje w tym, że obecnie, po uchyleniu art. 25 ust. 1 pkt 8 a i 8 b ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusze nawet w przypadku tymczasowego aresztowania są zawieszani w służbie, a nie zwalniani. Skarżący powołuje się też na reguły intertemporalne, wywodząc, że w przypadku braku przepisów międzyczasowych, w sytuacji, gdy stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących jego reżim prawny, zastosowanie znajduje nowe prawo. Należy je stosować zarówno do zdarzeń, które dopiero powstaną, jak i tych, które już miały miejsce, ale trwają ich następstwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, z przyczyn , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że przedmiotem postępowania było ustalenie możliwości uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji o zwolnieniu ze służby, a nie jak błędnie sugeruje skarżący analiza jego sytuacji w świetle przepisów obowiązujących po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Art. 154 k.p.a, powołany we wniosku skarżącego i stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej, ustanawia jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwarza uprawnienie organu do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna strona nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryby nadzwyczajne pozwalają na weryfikację decyzji ostatecznych, a więc takich, które już wywołały określone skutki prawne i w związku z tym muszą być traktowane jako wyjątek od jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W takiej sytuacji przepisy dotyczące nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji muszą być wykładane ściśle, jako że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, a zatem zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 154 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w sytuacjach odpowiadających ściśle przesłankom określonym w k.p.a. Dokonana przez organ interpretacja tego przepisu prowadząca w konsekwencji do odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby celnej jest prawidłowa. Słusznie podkreśla organ, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., a także art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązują przepisy prawa, na podstawie których została wydana. Ich zmiana prawnej powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, ze zarówno art. 154 k.p.a., jak i 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja ta została wydana. Taki pogląd prezentowany jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak orzecznictwie, gdzie w jednym z wyroków NSA stwierdził, że zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27.09.2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9/11). W rozpatrywanej sprawie decyzja o zwolnieniu ze służby celnej została wydana na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 b ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311), z dniem 28 marca 2008 r. Już zatem w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. (20.05.2008 r.) nie obowiązywały przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji, która miała być weryfikowana. Taki stan uniemożliwiał organowi wydanie decyzji uwzględniającej żądanie skarżącego. Sąd podziela również stanowisko organu co do braku możliwości zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. do decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej, ze względu na jej charakter jako tzw. decyzji związanej. Tryb ten może być stosowany tylko do decyzji wydawanych w sprawach, w których organ dysponuje uznaniem administracyjnym i przy wydawaniu decyzji nie jest ściśle związany przepisami prawa. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie, m. in. w powoływanym przez organ w decyzji z dnia 3 lipca 2008 r. wyroku NSA z dnia 14.06.2005 r., OSK 1667/04, System orzecznictwa LEX Nr 171686, w którym Sąd stwierdził, że "postępowanie w tym trybie (art. 154 k.p.a. – przyp. WSA) może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli są to decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego – ustawy). Art. 25 ust. 1 pkt 8 b ustawy o Służbie Celnej stanowiący podstawę prawną decyzji o zwolnieniu ze służby celnej stwierdzał, że "funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania". Jego jednoznaczne brzmienie wskazuje wyraźnie, że w razie zaistnienia przesłanki tymczasowego aresztowania funkcjonariusza organ celny zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Przepis ten wiązał zatem organ, nie pozostawiając mu żadnej swobody ocennej, co przesądza o wiążącym charakterze decyzji wydanej na jego podstawie. Przywoływany przez skarżącego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3.06.1993 r., III ARN 27/1993 dopuszczający zmianę w trybie art. 154 k.p.a. orzeczenia w przedmiocie choroby zawodowej dotyczy zupełnie innego postępowania i innego stanu prawnego, stąd też nie jest możliwe przeniesienie zawartych w nim poglądów na grunt rozpatrywanej sprawy. Nie są też trafne argumenty skargi odwołujące się do zasady działania nowego prawa w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów, ale których skutki trwają obecnie, w chwili obowiązywania nowych przepisów (retrospektywność). Z tego rodzaju sytuacją nie mamy bowiem do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Konkretny fakt – tymczasowego aresztowania został już bowiem oceniony w świetle poprzednio obowiązującego przepisu i wywołał skutki nim przewidziane w postaci zwolnienia skarżącego ze służby celnej. Skutki natomiast uchylenia tego przepisu czyli art. 25 ust. 1 pkt 8 b ustawy o Służbie Celnej uregulowała ustawa nowelizująca z dnia 18 marca 2008 r., w przepisach intertemporalnych, stanowiąc w art. 2 ust. 2, że funkcjonariusza celnego przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 a lub 8 b ustawy o Służbie Celnej. Wspomniany przepis art. 2 ust,. 2 ustawy nowelizującej reguluje zatem uprawnienia już zwolnionych, w oparciu uchylone przepisy, funkcjonariuszy. Sąd nie stwierdza również wskazywanego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP – w zakresie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 i wynikającej z art. 32 zasady równości wobec prawa. Skarżący upatruje naruszenia tej zasady w zróżnicowaniu pozycji osób, wobec których postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby toczyły się w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2008 r., czyli po uchyleniu art. 25 ust. 1 pkt 8 a i 8 b ustawy o Służbie Celnej i które to postępowania podlegają umorzeniu a stosunek służbowy tych osób podlega zawieszeniu oraz osób, które tak jak skarżący zostały już prawomocnie zwolnione w oparciu o uchylone przepisy. Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP polega na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. Zakłada ona tym samym odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy wspólnej istotnej nie mają. Przy stosowaniu tej zasady należy w pierwszej kolejności zbadać czy podmioty, których dotyczy dana regulacja prawna są podmiotami podobnymi, po czym należy ustalić według jakich kryteriów dokonano zróżnicowania podmiotów podobnych, po trzecie, czy zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odpowiednio ważkich argumentach (L. Garlicki, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1999 r., Przegląd Sądowy Nr 7-8/2000, str. 131). Jeśli porównywane podmioty nie mają cechy wspólnej, nie są podmiotami podobnymi i zasada równości nie ma do nich zastosowania. W rozpatrywanej sprawie istotną cechą wspólną jest pozostawanie w służbie celnej. Zasada równości dotyczy zatem tych wszystkich osób, które są funkcjonariuszami Służby Celnej, w tym także tych, które nie zostały z tej służby prawomocnie zwolnione. Gdyby zatem w stosunku do tej kategorii podmiotów stosowano różne zasady w zakresie zwalniania czy zawieszania w służbie, zasadne byłoby badanie, czy nie została naruszona zasada równości określona w art. 32 Konstytucji RP. Skarżący znajduje się w innej sytuacji, został już bowiem prawomocnie zwolniony ze służby celnej. Dodać przy tym należy, że przepisy, w oparciu o które dokonano tego zwolnienia, były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny i zostały uznane za zgodne z Konstytucją w przywołanym w skardze wyroku z dnia 19.04. 2004 r., sygn. akt K 1/04, OTK 2004/9/93. Podkreślić także należy, że argumentacja skargi zmierzająca do wykazania niewinności skarżącego czy wadliwie prowadzonego wobec niego postępowania karnego nie może odnieść zamierzonego skutku w stosunku do przedmiotu zaskarżenia, którym jest nie decyzja o zwolnieniu ze służby celnej, lecz odmawiająca jej weryfikacji decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.