II SA/Rz 736/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 roku w Rzeszowie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2012r. nr [...] znak: [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) po rozpoznaniu odwołania K. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) z dnia [...] maja 2012r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podał, że w toku oceny narażenia zawodowego ustalone zostało, że K. K. zatrudniona była od 15 września 1969r. do 31 sierpnia 1993r. jako kancelista techniczny przy dyżurnym ruchu, starszy kancelista i megafonistka w PKP Stacji Rejonowej [...], gdzie narażona była na nadmierny wysiłek głosowy. Natomiast od września 1993r. do kwietnia 2003r. pracowała w świetlicy dworcowej na stanowisku czyściciela obiektu w A. Sp. z o.o. W sprawie wydane zostały dwa orzeczenia lekarskie. Pierwsze to orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] z dnia 10 sierpnia 2011r., gdzie stwierdzono brak podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Z orzeczenia tego wynika, że K. K. od 1980r. leczyła się w poradni laryngologicznej z powodu przewlekłego zapalenia krtani, zaburzeń fonacji oraz innych chorób uszu, gardła i zatok przynosowych. W 1982r. usunięto u wyżej wymienionej polipa krtani. Karty badań profilaktycznych nie zawierały przeciwwskazań do pracy od 1981r. Na podstawie badania laryngologicznego i foniatrycznego nie rozpoznano zmian organicznych w obrębie krtani typowych dla wieloletniego nadmiernego wysiłku głosowego. Stwierdzono natomiast, że objawy przewlekłego zapalenia krtani mogą być następstwem wieloletniego palenia tytoniu, choroby refluksowej przełyku i przebytego w 1982r. zabiegu operacyjnego krtani. Ponadto zwrócono uwagę na długi czas od zaprzestania narażenia zawodowego do zgłoszenia choroby zawodowej. W sprawie wydane zostało także orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia 2 kwietnia 2012r., w którym również nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. U K. K. rozpoznano zmiany morfologiczno-czynnościowe w obrębie narządu głosu (tzn. niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią). W ocenie wydających orzeczenie, powyższy stan jest jednak wynikiem wieloletniego palenia papierosów oraz przebytej operacji krtani. Zwrócono również uwagę na jedynie 13-letnie narażenie na nadmierny wysiłek głosowy. W oparciu o powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2012r. nie stwierdził u K. K. choroby zawodowej w postaci przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Odwołanie od tej decyzji złożyła K. K. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie wskazując w motywach, że stwierdzenie choroby zawodowej uzależnione jest od zaistnienia trzech przesłanek. Po pierwsze konieczne jest ustalenie, że strona narażona była w środowisku pracy na działanie czynników mogących potencjalnie wywołać chorobę zawodową. Po drugie, powołani w sprawie biegli muszą rozpoznać u strony chorobę w sensie medycznym. Trzecim warunkiem jest natomiast ustalenie istnienia związku przyczynowego między narażeniem na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy a chorobą strony. W ocenie organu, w sprawie niniejszej spełniona została tylko druga przesłanka. K. K. pracowała wprawdzie w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, jednak przez okres tylko 13 lat (a nie wymaganych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych 15 lat). Nadto brak jest związku przyczynowego między rozpoznanym u odwołującej się schorzeniem a narażeniem zawodowym. Przyczynami stanu narządu głosu u wyżej wymienionej są wieloletnie palenie papierosów oraz stan po operacji krtani. Organ odwoławczy jako istotny w sprawie uznał także fakt upływu 17 lat od zaprzestania narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy do czasu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej w 2010r. Zwrócił również uwagę na wynikający z kart badań profilaktycznych brak przeciwwskazań do pracy od 1981r. K. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uznając ją za niesłuszną. Podniosła, iż organy zwracają uwagę na wieloletnie palenie przez nią papierosów, tymczasem, gdy była kierowana na zabieg usunięcia polipa krtani to miała za sobą tylko kilkuletni okres palenia papierosów. Poza tym paliła tylko od czasu do czasu. Podkreśliła, że przeciwwskazania do wykonywanej przez nią pracy wprawdzie istniały, jednakże nie jest w posiadaniu najważniejszego dokumentu potwierdzającego ten fakt. Zaznaczyła, iż starania o stwierdzenie istnienia choroby zawodowej rozpoczęła tak późno, bowiem ani lekarz ani też zwierzchnik nie poinformowali jej o takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego artykułu stanowi, iż kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wynika natomiast, że w przypadku, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) wówczas sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przez organy przepisów proceduralnych dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ustalenie to obligowało do wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie decyzji z przyczyn innych niż wskazane w skardze. Z regulacji zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. wynika że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, jak też zgłoszonych żądań. Z kolei art. 61 § 4 K.p.a. wskazuje, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Strony winny być także zawiadamiane o wniesieniu odwołania (art. 131 K.p.a.). Powyższe unormowania wskazują na konieczność podjęcia przez rozpoznające konkretną sprawę organy czynności mających na celu ustalenie prawidłowego kręgu stron prowadzonego (tak z urzędu jak i na wniosek określonej strony) postępowania administracyjnego a następnie powiadamianie ich o wszelkich podjętych w sprawie działaniach i doręczanie zapadłych rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, orzekające w niej organy czynności tych nie dopełniły w sposób należyty. Jak wynika z akt administracyjnych, stronami postępowania w sprawie stwierdzenia występowania u K. K. choroby zawodowej uczynieni zostali oprócz niej jej byli pracodawcy tzn. PKP Stacja Rejonowa w [...] oraz A. Sp. z o.o. Oddział [...]. Do nich bowiem organ pierwszej instancji skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (z dnia 14 czerwca i 18 sierpnia 2010r.), zawiadomienie o jego zakończeniu i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (z dnia 12 kwietnia 2012r.) oraz decyzję z dnia [...] maja 2012r. Również organ odwoławczy przesłał do nich wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] lipca 2012r. Powołana wyżej korespondencja ze wskazanym adresatem: PKP Stacja Rejonowa w [...] wysłana przez PPIS zwrócona została nadawcy z adnotacją: "adresat nieznany". Tymczasem PWIS w rozdzielniku wydanej w dniu [...] lipca 2012r. decyzji wymienił osobno A. Sp. z o.o. Oddział [...], podając adres: [...] (pkt 2 rozdzielnika) i PKP Stację Rejonową w [...] z takim samym adresem tj.: [...] (pkt 3 rozdzielnika). Natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru powyższej decyzji wskazuje na to, iż wymienione w nim zostały równocześnie obydwa wskazane podmioty. Doręczenie nastąpiło do rąk Dyrektora Oddziału spółki A. – J. B. Powyższe świadczy o tym, że wskazanej jako strona przedmiotowego postępowania PKP Stacji Rejonowej w [...], nie został umożliwiony udział w tym postępowaniu. Stanowi to zaś w świetle brzmienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), która z kolei obliguje Sąd do usunięcia z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W tym miejscu należy podkreślić, iż Sąd w niniejszym składzie podziela tę linię orzeczniczą, wedle której dla obligatoryjnego uchylenia skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Naruszenie więc zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.02.2006r. II OSK 496/05 i powołane tam inne orzecznictwo, www.nsa.gov.pl). Oceniając w niniejszej sprawie postępowanie organów obydwu instancji Sąd zwraca ponadto uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, jak na to wskazuje znajdujące się w aktach sprawy wydane K. K. świadectwo pracy (z daty 30.08.1993r.), zatrudniona ona była od 15.09.1969r. do 31.08.1993r. w przedsiębiorstwie państwowym PKP. Tymczasem na mocy ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) wskazany w jej tytule podmiot przekształcony został w spółkę akcyjną działającą pod firmą Polskie Koleje Państwowe. W art. 2 ust. 2 powołanego aktu prawnego ustawodawca wskazał, że PKP SA wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo państwowe PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Okoliczności powyższej nie zauważył tak organ pierwszej jak i drugiej instancji. Nadto, jako naganną należy uznać praktykę zbiorczego doręczania pism urzędowych, która to praktyka nie jest znana regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego. Każde pochodzące od organu pismo winno być zatem doręczane każdej ze stron osobno. Ma to znaczenie m. in. dla precyzyjnego określenia terminu doręczenia danego pisma, a co za tym idzie ustalenia terminowości złożenia ewentualnego środka zaskarżenia (gdy ustawa przewiduje taką możliwość). Skoro więc prawodawca wiąże skutki decyzji z faktem jej doręczenia (art. 109 § 1 kK..a.), to nie można uznać za dopuszczalnej sytuacji, w której wobec wysłania jednego egzemplarza decyzji na jeden adres, jednak dla dwóch różnych podmiotów, jeden z adresatów może tylko umożliwić drugiemu zapoznanie się z treścią decyzji (co nie jest równoznaczne z jej doręczeniem temu drugiemu podmiotowi). Dlatego też nieprawidłowym było zbiorcze zaadresowanie decyzji organu drugiej instancji do dwóch różnych stron postępowania (A. Sp. z o.o. oraz PKP Stacji Rejonowej w [...]), mimo posiadania przez te podmioty tego samego adresu siedzib. Ustalenie, że postępowanie - prowadzone w będącej przedmiotem kontroli sprawie - dotknięte jest wadą stanowiącą podstawę do jego wznowienia uzasadniało skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 1 P.p.s.a. W jego wyniku uchylona została tak zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ze względu na przyczynę skasowania obydwu wydanych w sprawie rozstrzygnięć (konieczność zapewnienia udziału strony w postępowaniu) Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny sprawy jako przedwczesnej na obecnym etapie postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu PPIS dokona ustaleń w kierunku określenia właściwego kręgu stron tego postępowania (w związku z nieistnieniem już przedsiębiorstwa państwowego PKP) oraz zapewni wyłonionemu w drodze tych ustaleń podmiotowi należny mu udział w postępowaniu i podejmie stosowne, kończące sprawę rozstrzygnięcie. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. P.p.s.a.