II SA/Rz 738/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. J. działającej przez opiekuna prawnego J. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. J. działającej przez opiekuna prawnego J. C. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi H.J. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W oparciu o akta administracyjne sprawy ustalono, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J.Ł., W.C. i H.J., imieniem których działał J.C., Starosta Powiatu [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymanymi w mocy decyzjami Wojewody [...] odpowiednio z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz dnia [...] sierpnia 2012 r., Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomości położone w J., oznaczone odpowiednio nr 2185/2 oraz 2184/8, które z mocy prawa stały się własnością Powiatu [...] na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania. Wskazał, że kwoty ustalone opisanymi wyżej decyzjami zostały przekazane na rachunki bankowe poprzednich właścicieli działek zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zmianami), zwanej dalej "U.g.n.", w dniu 11 września 2012 r. Przepis art. 132 ust 2. U.g.n. stanowiący, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, który ma zaś zastosowanie tylko w takiej sytuacji, kiedy w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzją ustalająca wysokość odszkodowania stała się ostateczna i nie doszło do zapłaty odszkodowania. Organ wskazał, że do "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w myśl art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." zalicza się cywilnoprawny charakter sprawy. Wyjaśnił także, powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 987/12, że 30 - dniowy termin załatwienia sprawy administracyjnej ma charakter procesowy, a obowiązujące przepisy nie przewidują wypłaty odsetek za niedotrzymanie terminu wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, lecz dotyczą opóźnień w wypłacie ustalonych odszkodowań. Organ podał, że "wniosek nie może dotyczyć K.R.", bowiem w uprzednio toczących się postępowaniach odszkodowawczych nie była reprezentowana przez J.C. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji złożonym przez J.Ł., W.C., H.J., K.R. imieniem których działał J.C., odwołujący wskazali, że z uwagi na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowaniu z uchybieniem 30 - dniowego terminu, liczonego od dnia uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, za okres zwłoki w jej wydaniu - od dnia 26 września 2011 r. do dnia 27 czerwca 2012 r. należą się odsetki. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem opisanym na wstępie Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, mimo zastrzeżeń do uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, co do istoty jest ono prawidłowe. Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 61 a K.p.a. maja charakter proceduralny, co oznacza, że rozstrzygając sprawę w oparciu o ten przepis organ nie był władny do merytorycznego rozpoznania wniosku J.C. poprzez wskazanie powodów odmowy wypłaty odszkodowania. Prawidłowa treść rozstrzygnięcia skutkowała jednak wydaniem postanowienia utrzymującego je w mocy. Wojewoda [...] podzielił wyrażony w postanowieniu organu I instancji pogląd, że do "innych uzasadnionych" przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w świetle art. 61 a § 1 K.p.a. należy brak podstawy materialnoprawnej do załatwienia żądania. Wyjaśnił jednocześnie, że przepisy regulujące kwestie odszkodowań za nieruchomości przejęte od właścicieli w związku realizacją inwestycji drogowych nie przewidują ustalenia i wypłaty odsetek za zwłokę w wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za te nieruchomości, a jedynie za zwłokę w wypłacie tego odszkodowania. Pogląd ten znajduje umocowanie w treści normy prawnej zawartej w art. 132 ust. 1a i ust. 2 U.g.n. Zatem brak jest przepisów prawnych stanowiących podstawę do wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem wnioskodawców. W skardze na wskazane na wstępie postanowienie H.J. – (całkowicie ubezwłasnowolniona) reprezentowana przez opiekuna prawnego J.C. podniosła ponownie, że decyzja o przyznaniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji drogowej została wydana z uchybieniem 30 - dniowego terminu określonego w art. 12 pkt 4 b ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2013). Termin ten, liczony od dnia kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, upływał z dniem [...] września 2011 r., organ jednak nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wszczynając postępowanie dopiero w dniu [...] października 2011 r. Powyższe uzasadnia odsetki za zwłokę. Skarżący dodali, że z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o realizacji inwestycji drogowej wykonawca zajął działki i prowadził na nich prace budowalne, przy czym to na byłych właścicielach nieruchomości nadal ciążył obowiązek uiszczania podatków. Mimo pozbawienia władztwa nad nieruchomościami odszkodowanie wypłacono im dopiero po upływie roku od daty kiedy powinna zostać wydana decyzja o odszkodowaniu. Takie działanie organów narusza przepisy Konstytucji stanowiące o ochronie własności oraz przepisy art. 35 i 36 K.p.a. dotyczące załatwiania spraw administracyjnych. W oparciu o sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu I instancji do wszczęcia postępowania w powyższej sprawie oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postepowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, że skarżący w swym wniosku z dnia 17 marca 2015 r. zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie naliczenia odsetek od zwłoki w wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania na postawie art. 61a K.p.a. W uzasadnieniu natomiast wskazał, że brak jest umocowań prawnych dotyczących wypłaty odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji o odszkodowaniu. W efekcie brak jest uzasadnienia dla rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 61a K.p.a. Również zażalenie skarżącego jest powtórzeniem wniosku, kwestionuje także uzasadnienie rozstrzygnięcia. Roszczenie o "odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania" jest roszczeniem akcesoryjnym, związanym z obowiązkiem zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tegoż odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie do zasad Kodeksu cywilnego zawarte w art. 132 ust. 2 U.g.n. nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznania sprawy administracyjnej. Pogląd, że roszczenie o odsetki od świadczeń administracyjnoprawnych nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjny został wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92 oraz z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93). Ustawodawca przewidując w art. 61a K.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. "Zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba przeprowadzać w sprawie postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych" – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13. Przepis art. 61a K.p.a. przewiduje, że takie rozstrzygnięcie może zapaść jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych, a zaistnienie którejkolwiek z nich uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie. Na organie więc ciąży obowiązek dokonania wstępnej oceny czy dany podmiot jest stroną postępowania. Druga z przesłanek ze względu na swą ogólność wymaga szczególnej ostrożności w jej ocenie, ze względu na możliwość nadużywania tego przepisu przez organy władzy publicznej. Niedopuszczalne jest rozszerzanie interpretacji tego przepisu, co potwierdzałoby arbitralność organu. Przepis ten nie przewiduje nawet przykładowego wyjaśnienia. Nie budzi wątpliwości, że przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania. Takim przykładem będzie złożenie żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania lub sprawa przynależy do rozpoznania przez sąd powszechny. W pojęciu "niedopuszczalne" mieszczą się również sytuacje będące przyczyną odmowy, np. żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją albo postępowanie w tej sprawie już toczy się. W orzecznictwie wskazuje się, że "przez inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął, że brak jest regulacji prawnej w zakresie żądania strony. Wniosek skarżącego nie jest precyzyjnie sformułowany. W przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do przedmiotu żądania organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w jakiej sprawie domaga się wszczęcia postępowania skarżący. Do tego zobowiązują zasady ogólne K.p.a., o których mowa w art. 8. 9 i 10. W przedmiotowej sprawie skarżący żąda wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Tak sformułowane żądanie wymagało doprecyzowania. Organ nie może sam precyzować żądania strony a następnie wydawać rozstrzygnięcia. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą ogólną z art. 8 i 9 K.p.a. Rozstrzygnięcie organu składa się również z uzasadnienia, strona ma prawo dowiedzieć się z niego co przesądziło o takim rozstrzygnięciu. Poza tym błędne uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji, które w przedmiotowej sprawie jest uzasadnieniem merytorycznym. To powoduje, że jest niezgodnym z powołaną podstawą prawną i zdaniem Sądu nie może być konwalidowane uzasadnieniem organu odwoławczego. Narusza to zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Organ ponownie prowadząc postępowanie doprecyzuje żądanie skarżącego a następnie wyda rozstrzygnięcie uzasadniając go zgodnie z powołaną podstawą prawną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.