II SA/Rz 744/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 744/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...], zwanego dalej Stowarzyszeniem jest uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy C. W podstawie prawnej uchwały organ powołał art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), zwanej dalej ustawą, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 197 , poz. 1172 ze zm., Dz. U. z 2011r., Nr 117 poz. 676). Założenia programu sformułowane zostały w 11 paragrafach załącznika nr 1 do uchwały i obejmują: cele programu (§ 1), sposób realizacji celów programu (§ 2), sposób sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami (§ 3), kwestie dotyczące wyłapywania bezdomnych zwierząt (§ 4), przeprowadzanie sterylizacji i kastracji zwierząt (§ 5), zasady i sposoby poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 6), kwestie usypiania ślepych miotów (§ 7), sposób zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich (§ 8), sposób zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 9), kwestie podejmowania działań edukacyjnych w ramach programu (§ 10), kwestie dotyczące zabezpieczenia finansowego realizacji zadań programu (§ 11). Pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. Stowarzyszenie wezwało Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2012r. Rada Gminy C. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. W dniu [...] lipca 2012r. do organu wpłynęła skarga Stowarzyszenia na wspomnianą wyżej uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie uchwały w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 11 a ust. 2 pkt 1, 7, 9 ustawy poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały strona skarżąca uzasadniła tym, że posiada status organizacji pożytku publicznego, a jej celem statutowym jest ochrona zwierząt. Ponadto posiada prawo do opiniowania projektu programu rad gmin dotyczącego opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy w brzmieniu zmienionym od dnia 1 stycznia 2012r. ustawą z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt, uchwalany coroczne przez radę gminy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien obejmować następujące elementy: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, 3) odławianie bezdomnych zwierząt, 4) obligatoryjną sterylizację albo kastracje zwierząt w schroniskach dla zwierząt, 5) poszukiwanie właścicieli bezdomnych zwierząt, 6) usypianie ślepych miotów, 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zdaniem strony skarżącej wskazany wyżej katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ nie może odstąpić od uregulowania wskazanych wyżej spraw w uchwale, a brak jednego z wskazanych wyżej elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i powinno mieć istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Strona skarżąca zarzuciła, że w uchwale nie zawarto zapisu co do zapewnienia schroniska dla zwierząt bezdomnych. Regulacja zawarta w § 4 pkt 3 uchwały, w której gmina stwierdza, że zapewni dalsza opiekę nad zwierzętami bezdomnymi zawierając umowę z podmiotem prowadzącym schronisko dla bezdomnych zwierząt jest, zdaniem strony skarżącej, postanowieniem pozornym Dokładne wskazanie adresu schroniska jest konieczne, gdyż brak jest po stronie takich placówek ustawowego obowiązku zapewnienie opieki nad zwierzętami. Wskazane wyżej unormowanie jest sprzeczne z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2001r. w sprawie zasad techniki prawodawczej stanowiących, że w akcie wykonawczym nie powtarza się zapisów zawartych przez prawodawcę w przepisach powszechnie obowiązujących, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło, że program nie wskazuje konkretnego gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich. Regulacja tej kwestii, zawarta w § 8 pkt 1 uchwały nie jest wystarczająca, nie zawiera bowiem wskazanie konkretnego właściciela i adresu gospodarstwa rolnego. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, uchwała nie zapewnia także całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, ponieważ nie zawiera wskazania miejsca - siedziby lecznicy, która taką pomoc będzie świadczyć. Zawarty w § 9 zapis nie ujmuje wymaganego elementu, a jedynie powtarza zapis ustawowy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że program został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 11a ustawy. Projekt został przekazany do zaopiniowania Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w M. oraz dzierżawcom obwodów łowieckich działających na terenie Gminy C. tj. Kołu Łowieckiemu [...] z siedzibą w M. oraz Kołu Łowieckiemu [...] siedzibą w S.G. Uwagi zgłoszone do projektu programu zostały w większości uwzględnione. Uchwała został ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa P.. Organ podał, że z uwagi na fakt, ze program ma charakter prognozy i nie kreuje szczegółowych i konkretnych kwestii i obowiązków, określenie w nim adresu i nazwy schroniska dla bezdomnych zwierząt nie stanowi naruszenia prawa. Zapisy zawarte w § 8 pt 1 programu nie naruszają prawa, podobnie jak zapis § 9 w sytuacji, gdy na terenie Gminy C. działa jeden lekarz weterynarii mający możliwość całodobowego świadczenia usług. Brak jest wiec potrzeby dodatkowego precyzowania tego punktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2/. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt /Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm./ oraz art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm./. Zgodnie z regulacją zawartą w § 1 tej uchwały Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy C., zawarty jest w załączniku nr 1 do uchwały. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 40 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym taksatywnie wylicza sprawy należące do wyłącznej właściwości rady gminy stanowiąc w pkt 15 że do jej wyłącznej kompetencji należą sprawy zastrzeżone innymi ustawami. Do tych innych ustaw, o których mowa w przytoczonym przepisie , należy między innymi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt /tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm./, a stanowiąca w art. 11 ust. 1, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Z kolei przepis art. 11 a powołanej wyżej ustawy o ochronie zwierząt, w ust 1 stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z treścią art. 1 la ust.2 ustawy o ochronie zwierząt uchwała rady gminy w przedmiocie programu obejmuje; 1/zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, 2/ opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, 3/ odławianie bezdomnych zwierząt, 4/ obligatoryjna sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, 5/ poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 6/ usypianie ślepych miotów, 7/ wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, 8/ zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przepis art. 11 a ust. 5 stanowi, że w/w program zawiera wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z treścią ustępu 7 tego przepisu, wójt /burmistrz, prezydent miasta/ projekt programu, najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania 1/ właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, 2/ organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, 3/ dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. W świetle przytoczonych wyżej przepisów, w ocenie Sądu, skarżona uchwała nie odpowiada wymogom opisanym art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust.2 pkt 1, pkt 3, pkt 7 , pkt 8 oraz ust. 5 i ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała, wbrew dyspozycji określonej art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt nie wskazuje schroniska dla zwierząt ani też miejsca gdzie odłowione bezdomne zwierzęta będą przebywać. W ocenie Sądu wypełnieniem tego przepisu nie jest niekonkretny i niejasny § 2 Programu stanowiąc, że opiekę bezdomnym zwierzętom zapewni uprawniona organizacja społeczna i podmioty gospodarcze na podstawie zawartej między stronami umowy, na mocy której bezdomne zwierzęta będą umieszczane w schroniskach prowadzonych przez te podmioty. Wymogom określonym art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt nie odpowiada też uregulowanie zawarte § 4 Programu, a dotyczące stałego wyłapywania bezdomnych zwierząt. Granice tej regulacji wyznacza bowiem przepis art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt stanowiąc, że zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba, ze zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi i innych zwierząt. Ustęp 2 tego przepisu upoważnia ministra właściwego do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia, zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Zgodnie z w/w delegacją ustawową, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 26 sierpnia 1998 r. wydał rozporządzenie w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt /Dz. U., Nr 116, poz. 753/, w świetle którego organ gminy podaje adres schroniska, z którym uzgodniono umieszczenie zwierząt po wyłapaniu /§ 3 pkt 3/ oraz podmiot wykonujący wyłapywanie /§ 3 pkt 4/. Tych wymogów nie spełnia zaskarżony Program nie wskazując określonych przepisami w/w wymogów. Wbrew wymogowi wymienionemu w art. 11 a pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie wskazuje gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co oznacza, że nie wypełnia nałożonych przepisem ustawy obowiązkowych regulacji. Zaskarżona uchwała rady gminy, wbrew obowiązkowi zawartemu w art. 11 a pkt 8 nie wskazuje podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nadto, zaskarżona uchwała nie respektuje zapisu art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a który nakłada na radę gminy obowiązek wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Program uchwały jakkolwiek ustala te środki w kwocie 2000 zł to jednak nie wskazuje rozdysponowania tych środków zawierając w § 11 enigmatycznie stwierdzenie, że zostaną wydatkowane na zadania związane z ochroną przed bezdomnością zwierząt oraz w ramach realizacji podpisanych umów. W ocenie Sądu wskazać należy, że skarżona uchwała podjęta została również z naruszeniem przepisu art. 11 a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, nakładającym obowiązek przekazania do zaopiniowania projektu uchwały organizacjom społecznym, działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Jak wynika z treści skargi, projekt uchwały nie został przekazany Stowarzyszeniu pomimo, że w świetle statutu niewątpliwie jest organizacją wskazaną wyżej powołanym przepisem, którego terenem działania jest Rzeczypospolita Polska. W tym miejscu naprowadzić należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, zaś po myśli art. 94 Konstytucji RP - akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z zestawienia tych przepisów wynika, że zakres i treść uchwał prawa miejscowego uwarunkowane jest normami zawartymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte każdorazowo w ustawie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Przy ocenie zaś aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegację do jego stanowienia, lecz również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Uchwała naruszająca w/w przepisy, zgodnie z uregulowanie zawartym w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm./ jest nieważna. Nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty określające tę uchwalę jako jedynie prognozę, gdyż nie ulega wątpliwości, że została wydana w oparciu o wskazane w jej podstawie prawnej przepisy i powinna je realizować zgodnie z ich brzmieniem i celami. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd uznając, że Uchwała Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. przyjmująca Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w znacznej i zasadniczej części narusza prawo, również z przyczyn podanych przez skarżące Stowarzyszenie, działając na podstawie art. 147 § i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.