II SA/Rz 757/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skarg A. S. przedstawicielki ustawowej mał. K. S. i B. S. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej I. oddala skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...]; II. oddala skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...]. II SA/Rz 757/09 U Z A S A D N I E N I E W podaniu z dnia 8.01.2009 r., skierowanym do Wójta Gminy [...] A. S. jako przedstawicielka ustawowa K. S. i B. S. wniosła o przyznanie zaliczek alimentacyjnych na rzecz w/w dzieci na okresy 2006/2007 i 2007/2008 i równocześnie w podaniu tym wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie zaliczek alimentacyjnych. W podaniu m. innymi podała, że w 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie zaliczek alimentacyjnych na dzieci K. S. i B. S., ale wówczas Wójt Gminy i Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiły przyznania zaliczek alimentacyjnych, gdyż w tym czasie nie była osobą samotną w rozumieniu ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z tego właśnie powodu jej wnioski o przyznanie zaliczek alimentacyjnych za okresy 2006/2007 i 2007/2008 nie były przyjmowane. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23.06.2008 r., sygn. akt P 18/06 orzekł o niezgodności z Konstytucją RP i Konwencją o prawach dziecka ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej w zakresie ograniczającym prawo do zaliczki alimentacyjnej tylko dla osób samotnych. W związku z tym złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zaliczek alimentacyjnych za okresy 2006/2007 i 2007/2008. Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania i podał, że jej wniosek nigdy formalnie nie został złożony. W dniu 8.01.2009 r. uzyskała informację, że w sytuacji gdy przepis stał się niezgodny z Konstytucją, to istnieje możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zaliczek alimentacyjnych. Wójt Gminy postanowieniami z dnia [...].05.2009 r. o numerach [...] i [...] odmówił przywrócenia terminów do złożenia wniosków o przyznanie zaliczek alimentacyjnych na K. S. i B. S. za okresy 2006/2007 i 2007/2008. W uzasadnieniach wskazanych postanowień m. innymi przytoczył, że wnioskodawczyni A. S. nie składała wniosków o przyznanie zaliczek alimentacyjnych na dzieci w okresach zasiłkowych 2006/2007 i 2007/2008. Kierując się treścią art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził, że wnioskodawczyni nie wskazała przyczyny uchybienia terminu, jak również nie określiła dnia ustania przyczyny, nie zachowała terminu do złożenia podań o przyznanie zaliczek alimentacyjnych. Dodał, że nie zaistniały także wyjątkowe okoliczności uniemożliwiające złożenie wniosków i świadczące o braku winy wnioskodawczyni w uchybieniu terminu typu: powódź, huragan, pożar, nagła choroba, przerwa komunikacyjna. Wskazane postanowienia organu I instancji doręczono A. S. w dniu 22.05.2009 r. Od powołanych postanowień Wójta Gminy [...], wnioskodawczyni wniosła w ustawowym terminie zażalenie o takiej samej motywacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: Kolegium/, po rozpatrzeniu rzeczonych zażaleń – postanowieniami z dnia [...].06.2009 r., Nr [...] i [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienia Wójta Gminy z dnia [...].05.2009 r. W podstawach prawnych wydanych przez Kolegium postanowień powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowień Kolegium wyjaśniło, że instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i 59 k.p.a. jest instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Różnica pomiędzy terminami w postępowaniu administracyjnym, sprowadza się do tego, że terminy procesowe dotyczą dokonania czynności procesowej, natomiast termin materialny związany jest z prawami i obowiązkami, o których organ rozstrzyga, wydając decyzję administracyjną. Uchybienie terminu materialnoprawnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia prawa lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości decyzji ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności zmiany decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Zaliczka alimentacyjna na gruncie ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm./ przyznawana była na tzw. okres zasiłkowy /1 wrzesień – 31 sierpień następnego roku/. Art. 10 ust. 1 w/w ustawy przewidywał termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej i jest to termin materialny, gdyż dotyczy okresu, w jakim może nastąpić ukształtowanie praw jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego /por. wyrok NSA z dnia 8.10.2007 r., I OSK 1875/07/. Uchybienie terminu materialnoprawnego powoduje wygaśnięcie prawa o charakterze materialnym. W skargach o takich samych zarzutach i motywacji wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Kolegium, skarżąca A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz postanowień Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].05.2009 r. o numerach: [...] i [...] i zarzuciła: - naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. przez uznanie, że nie jest dopuszczalne przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej w sytuacji, że nie złożyła wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Stwierdziła, że wniosek o przyznanie zaliczek alimentacyjnych był zawarty we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Zakwestionowała stanowisko organu, że nie uprawdopodobniła niemożności złożenia wniosków o przyznanie zaliczek alimentacyjnych w terminie, jak również i to, że nie zaszły szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przywrócenie terminu. Zdaniem skarżącej przyczynę niemożności złożenia wniosków w terminie wskazała w podaniu i te okoliczności jej zdaniem świadczą, że uchybienie terminów nastąpiło bez jej winy. Treść podania wskazuje także, że zaistniały "szczególne okoliczności" uzasadniające przywrócenie terminów. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, że nie może być przywrócony termin do złożenia wniosków o przyznanie zaliczek alimentacyjnych za okresy 2006/2007 i 2007/2008, bo jest to termin materialny wyjaśniła, że w okresie obowiązywania ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie mogła otrzymywać tego rodzaju świadczeń z uwagi na unormowanie prawne zawarte w tej ustawie. Dopiero Trybunał Konstytucyjny otworzył jej możliwość uzyskania zaliczek alimentacyjnych za wskazane wyżej okresy. O orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego oraz o możliwościach z tym związanych dowiedziała się w okresie kilku miesięcy po jego wydaniu. Mimo stałego kontaktu z pracownikami GOPS [...] nie została prawidłowo pouczona i poinformowana o wyroku Trybunału Konstytucyjnego i możliwościach z tym związanych. O tym po kilku miesiącach dowiedziała się z innych źródeł i wówczas zaczęła składać wnioski do GOPS celem uzyskania świadczeń. Tak więc z jej pism wyraźnie wynika dlaczego doszło do uchybienia terminu i kiedy dowiedziała się o możliwości działania. Błędne pouczenie ze strony osób moim zdaniem do tego powołanych jak urzędnicy GOPS spowodowały, że nie miała wiedzy o możliwości złożenia wniosku. W takiej sytuacji nie ma jej winy w uchybieniu terminów do złożenia wniosków o przyznanie zaliczek alimentacyjnych za okresy 2006/2007 i 2007/2008. Z podanych przyczyn uważa, że postanowienia Kolegium są błędne. Kolegium wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało swoje stanowisko i motywy zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż na rozprawie sądowej w dniu 18.11.2009 r., Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznaczone sygnaturami akt II SA/Rz 757/09 i II SA/Rz 758/09 i postanowił je prowadzić pod sygnaturą II SA/Rz 757/09. Za połączeniem przemawiała okoliczność, iż sprawy te pozostają ze sobą w związku, bo są rodzajowo jednakowe, a ponadto za ich połączeniem przemawiały względy ekonomii postępowania. Postanowienie o połączeniu spraw jest zawarte w protokole rozprawy z dnia 18.11.2009 r., bo jest to postanowienie niezaskarżalne. Przechodząc do istoty sprawy, należy najpierw nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny /sąd I instancji/ kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z powołanego przepisu równocześnie wynika, że przy tej kontroli sąd I instancji z reguły bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Zakres kontroli sądowej określa m. innymi art. 134 § 1 p.p.s.a., wedle którego, sąd I instancji rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, to zaś znaczy, że kontrola sądowa w granicach danej sprawy jest zupełna, bo Sąd ma obowiązek uwzględniać naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze, wszakże pod warunkiem, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy /naruszenia przepisów procesowych/, albo miały wpływ na wynik sprawy /uchybienia materialnoprawne/. Podstawowym podziałem terminów w prawie administracyjnym jest podział na terminy procesowe i materialne. Terminem prawa procesowego jest okres do dokonania czynności procesowej przez strony postępowania, zaś terminem prawa materialnego jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie prawa lub obowiązków w granicach administracyjnoprawnego stosunku materialnego /por. L. Żukowski – Kodeks postępowania administracyjnego, ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1998 r., str. 92-93/. Należy również podzielić stanowisko Kolegium, że instytucja przywrócenia terminu, unormowana w art. 58-59 Kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./ dotyczy jedynie terminów procesowych. Zasadnicza kwestia sprowadza się do pytania jakim rodzajem terminu był termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej? Art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz. U. nr 86, poz. 732, ze zm./ stanowił, iż prawo do zaliczki ustalał organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Okres zasiłkowy był określony w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992/ i oznaczał okres od dnia1.09. do 31.08. następnego roku kalendarzowego. Tak więc wnioski o przyznanie zaliczek alimentacyjnych mogły być składane tylko w okresach zasiłkowych. Oznacza to, że termin określony w art. 10 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 22.04.2005 r. jest terminem prawa materialnego. /por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.10.2008 r., I OSK 1875/07, LEX nr 510168/. Niezłożenie wniosku w okresie zasiłkowym powoduje, że nie doszło do nawiązania stosunku materialnoprawnego i tym samym niema obecnie możliwości przyznania zaliczki alimentacyjnej. Skarżąca wniosek o przyznanie zaliczek alimentacyjnych na okresy zasiłkowe 1.09.2006 r. – 31.08.2007 r. i 1.09.2007 r. – 31.08.2008 r. złożyła w styczniu 2009 r., czyli po upływie terminu materialnoprawnego. Skoro terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu /por. też uchwała NSA z dnia 14.10.1996 r. OPK 19/96 – ONSA Nr 2/1997, poz. 56/, zatem instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58-59 k.p.a., nie ma do nich zastosowania. W takim stanie rzeczy rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniach Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2009 r., odmawiające przywrócenia terminów do złożenia wniosków o przyznanie zaliczek alimentacyjnych na okresy 2006/2007 i 2007/2008 są prawidłowe, mimo wadliwych uzasadnień. Wadliwość uzasadnień polega na zastosowaniu art. 58 k.p.a. Kolegium utrzymując w mocy postanowienia organu I instancji w uzasadnieniach swoich postanowień wskazało właściwą przyczynę odmowy przywrócenia terminów /nieprzywracalność terminów prawa materialnego/. Skoro zaskarżone postanowienia Kolegium są zgodne z prawem, zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił. Na marginesie należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej utraciła moc z dniem 1.10.2008 r. /art. 47 i 48 ustawy z dnia 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – Dz. U. Nr 192, poz. 1378/. Zarzuty podniesione w skargach opierają się na założeniu, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23.06.2008 r. /Dz. U. z 2008 r., Nr 119, poz. 770/ stwierdził niezgodność art. 2 pkt 5 lit. a i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim i osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, to w takiej sytuacji otwiera się droga do złożenia wniosków o przyznanie zaliczek alimentacyjnych za wcześniejsze okresy zaliczkowe z możliwością przywrócenia terminów do złożenia takich wniosków. Zdaniem Sądu taka argumentacja jest błędna. Stosownie do art. 145a k.p.a., to w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, to wówczas można żądać wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, wydaną w postępowaniu zwyczajnym. W takiej sytuacji skarga o wznowienie postępowania administracyjnego powinna być wniesiona w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Termin wskazany w art. 145a § 2 k.p.a. jest terminem procesowym, przeto istnieje możliwość jego przywrócenia w trybie art. 58-59 k.p.a. Oznacza to, że skarżąca mogłaby żądać wznowienia postępowania z przesłanki określonej w art. 145a § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdyby istniały ostateczne decyzje odmawiające przyznania zaliczek alimentacyjnych na okresy zasiłkowe 2006/2007 i 2007/2008. Takie decyzje nie zostały wydane i tym samym nie istnieje przedmiot wznowienia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, nie daje natomiast podstaw do składania wniosków o przyznanie zaliczek alimentacyjnych dla osób uprawnionych o jakich mowa w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22.04.2005 r. za wcześniejsze okresy zaliczkowe /przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego/