II SA/Rz 762/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skarg B. B. i G. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych -skargi oddala- . Uzasadnienie Przedmiotem skargi B. B. i G. L. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie obiektu mieszkalnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) nakazał G. L. dokonać rozbiórki samowolnie rozpoczętej rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 4,30 m x 11,20 m i nadbudowy budynku mieszkalnego o wymiarze 12,60 m x 11,20 m na działce położonej w D. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. w części dotyczącej nakazania G. L. dokonania rozbiórki samowolnie rozpoczętej rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 4,30 m x 11,20 m na działce w D., natomiast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. w części dotyczącej rozbiórki samowolnie rozpoczętej nadbudowy budynku mieszkalnego o wymiarze 12,60 x 11, 20 na działce w D. PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] nałożył na G. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72,169 zł i określił obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 239/07, oddalił skargę G. L. na postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok stał się prawomocny. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], PINB odrzucił zarzut wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 13 września 2007 r., nr [...] wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2008 r. WSA wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 346/08 uchylił zaskarżone postanowienie WINB z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2008 r. Wyrok ten stał się prawomocny. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, iż część nakazanej rozbiórki nadbudowy wynikająca z decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. została przez skarżącego wykonana. W aktach administracyjnych sprawy dołączone są zdjęcia pokazujące nadbudowę sprzed wydania decyzji PINB z 2001 r. pokazujące nadbudowę, która nie jest przykryta dachem. Okolicznością bezsporną jest również to, że roboty budowlane przy nadbudowie były kontynuowane, co wynika już z protokołu kontroli z dnia 29 października 2001 r., gdyż stwierdzono wykonanie wewnątrz budynku kominów. Zdjęcia dołączone do protokołu kontroli z dnia 2 lipca 2003 r. pokazują, że nadbudowę przykryto blachą falistą. Sąd zarzucił organom, że w żaden sposób nie odniosły się do zarzutów i argumentów zażalenia. Nie wypowiedziały się, czy istotnie stan faktyczny sprawy z daty wniesienia zarzutów opowiada stanowi faktycznemu sprawy z czerwca 2001 r. wobec kontynuacji robót budowlanych przy nadbudowie. Według Sądu, PINB w pierwszej kolejności winien ustalić czy i jakiej treści rozstrzygnięcia zostały podjęte po kasacyjnym postanowieniu WINB z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Problemem, który łączy te dwa postępowania jest w istocie ustalenie wykonalności obowiązku rozbiórki. WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali stan faktyczny sprawy w aspekcie wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r.; oceni czy zarzuty skarżącego o niewykonalności tej decyzji ze względu na zmianę stanu faktycznego są uzasadnione; ustali w sposób niewątpliwy mając na względzie normatywne definicje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej ustawą – Prawo budowlane), czy skarżący dokonał nadbudowy czy przebudowy budynku; czy kontynuacja robót budowlanych mogła mieć wpływ na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy w aspekcie legalności wykonanych robót budowlanych. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego w zależności od jego wyników rozważy, czy nie zachodzi konieczność wydania decyzji dotyczących wykonanych robót budowlanych po decyzji z czerwca 2001 r. Dysponując taką oceną stanu faktycznego i prawnego wyda stosowne postanowienie w zakresie zgłoszonych zarzutów. PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] orzekł o uznaniu zarzutów G. L. za uzasadnione oraz umorzył postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania nakazu rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na nadbudowie dachu na budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 332 w miejscowości D. gmina [...]. Przed rozbudową jak i po jej wykonaniu w 2001 r. budynek mieszkalny G. L. był parterowy z użytkowym poddaszem. Postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania nałożonego [...] czerwca 2001 r. obowiązku rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego zostało wszczęte w 2003 r. (tj. pierwsze postanowienie z [...] kwietnia 2003 r.). Inwestor G. L. wykonując częściowo nakaz rozbiórki nadbudowy rozebrał wzniesioną samowolnie ścianę z otworami w zachodniej części budynku co potwierdzono w trakcie oględzin przeprowadzonych 29 października 2001 r. i 15 lutego 2002 r. G. L. pismem z dnia 15 lutego 2013 r., przedłożył sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane inwentaryzację przebudowy dachu obiektu mieszkalnego. Zdaniem organu pierwszej instancji opracowanie to potwierdza, że wykonane roboty budowlane odpowiadają przebudowie obiektu. Organ wyjaśnił, że przebudowa nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. ale należy do robót budowlanych wymagających zgodnie z art. 28 tej ustawy pozwolenia na budowę. Reasumując organ stwierdził, że wykonanie przebudowy budynku mieszkalnego wyklucza możliwość postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy tego budynku wobec czego dalsze prowadzenie postępowania w sprawie nadbudowy stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji B. B. zarzuciła, że decyzja PINB jest błędnym i bezprawnym działaniem, a przy tym wystawiającym na szwank wcześniejsze ustalenia PINB, WINB oraz WSA w Warszawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że nie dokonano oceny prawidłowości dokonanej przebudowy w świetle przepisów dotyczących warunków technicznych, co sprawia, że umorzenie postępowania w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie dachu jest przedwczesne. W ocenie WINB sprawa wykonanych robót budowalnych przy przedmiotowym dachu podlega zakwalifikowaniu jako przypadek inny niż wymieniony w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane podlegający rozpatrzeniu w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Wskazał, że w rozpatrywanym przypadku PINB nie dokonał żadnej analizy zgodności wykonanych robót polegających na przebudowie dachu na budynku mieszkalnym G. L. z obowiązującymi przepisami w szczególności dotyczącymi sytuowania budynku na działce, ochrony pożarowej oraz warunków technicznych. WINB wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. dokonać analizy pod katem zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi. Powyższe powinno być przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonego w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero po analizie spełnienia lub nie przez przebudowany dach warunków technicznych PINB winien dokonać rozstrzygnięcia właściwego do stwierdzenia stanu faktycznego oraz przedstawić argumenty podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. B. B. w skardze na tę decyzję do WSA wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, jako bezzasadnych, o uwzględnienie argumentacji skarżących przedstawionej w odwołaniu, o uznanie zaskarżonej decyzji za ostateczną i jako wiążącą strony postanowienia, podlegającej odwrotnej realizacji, o zapoznanie się z ustaleniami WSA w Warszawie w spawie o sygn. akt VII SA/Wa 1608/04, oraz wyrokiem tegoż Sądu z dnia 18 października 2005 r. wraz z jego uzasadnianiem, oraz o rozpatrzenie skargi na posiedzeniu bez jej uczestnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że sprawa o dokonanie rozbiórki samowolnie rozpoczętej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zapoczątkowana została przez PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującą wstrzymanie wykonanie robót budowlanych. Aż do czerwca 2010 r. mowa była tylko o nakazie dokonania rozbiórki samowolnie rozpoczętej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. Dopiero w piśmie PINB z dnia 30 czerwca 2010 r. skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich pojawia się pojęcie przebudowy dachu na budynku mieszkalnym, która w ocenie skarżącej mija się z rzeczywistością. Podniesiono pytanie dlaczego wcześniej urzędnicy PINB nie dostrzegali dokonanej przebudowy dachu na budynku mieszkalnym, a jednie podkreślali fakt "samowolnie rozpoczętej nadbudowy budynku mieszalnego". Nadto skarżąca zwróciła uwagę na przedłużające się postępowanie w sprawie. G. L. w skardze do WSA wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w 1994 r. na działce nr 332 w D. dokonano rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego (dobudowy od strony jego podwórza). Rozbudowa ta została dokonana przez jego ojca. Po jego śmierci, jako właściciel na początku 2000 r. przystąpił do remontu istniejącego budynku mieszkalnego, co również było uwarunkowane przebudową dachu. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że faktem jest, że w trakcie rozbudowy została wykonana przebudowa części dachu nad istniejącym budynkiem mieszkalnym, co było konieczne do ukształtowania właściwej bryły architektonicznej budynku – formy dachu w celu prawidłowego i bezpiecznego jego funkcjonowania dla ludzi i mienia. Zwrócił uwagę, że główna połać dachu nad istniejącym budynkiem od strony działki nr 333 pozostaje bez zmian. Ściany szczytowe i ściana kolankowa od strony sąsiada nad tym budynkiem i funkcja poddasza również pozostają bez zmian. Natomiast wykonany dach nad rozbudową został wkomponowany w połać dachu istniejącego budynku. Zarówno ściana oddzielająca część istniejącą od części rozbudowanej oraz wybudowane w niej kominy i ściany kolankowe poddasza przynależą do części rozbudowanej i nie stanowią żądnej nadbudowy budynku. Resumując skarżący stwierdził, że inwentaryzacja dokumentuje, że nadbudowa w tym stanie faktycznym nie ma miejsca i nie można tym faktem w żaden sposób obciążać właściciela obiektu. W tym aspekcie zaskarżona decyzja narusza zasadę powagi rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skargi stron jako nieuzasadnione, podlegają oddaleniu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja WINB o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą prawną tego rodzaju decyzji, określanych mianem decyzji kasacyjnych, jest art. 138 § 2 K.p.a. W świetle tej regulacji: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 K.p.a. nie może uchylić zaskarżonej decyzji z powodu dostrzeżonych naruszeń prawa materialnego. W świetle powołanego przepisu, jedyną podstawą wydania decyzji kasacyjnej może być naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wraz z niewyjaśnieniem okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czyli takich okoliczności, które pojawiają się w hipotezie określonych norm prawa materialnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy, dyktowany przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub też w znacznej części oraz powtórzeniem tych czynności procesowych, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek, nastąpi o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Jeżeli okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione lecz w niewielkim zakresie, bądź też nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, to organ odwoławczy kasując decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. naruszy ten przepis oraz art. 136 tego kodeksu. Art. 136 K.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. WINB nie naruszył wyżej przytoczonych regulacji K.p.a. uchylając decyzję PINB o umorzeniu postępowania i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dla uzasadnienia oceny legalności działań organów w niniejszej sprawie należy przytoczyć najistotniejsze z dokonanych przez te organy ustaleń, zarówno w zakresie stanu prawnego jak i faktycznego. Otóż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) uzasadnił swe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych wykonanych przez G. L. tym, iż w/w wykonał częściowo nakaz rozbiórki obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego, poprzez rozebranie wzniesionej samowolnie ściany z otworami w zachodniej części budynku. Budynek w części sąsiadującej z działką B. B. na głębokości 3 m od granicy został przywrócony do stanu poprzedniego, czyli okresu sprzed nadbudowy. PINB w oparciu o przedłożony przez inwestora dokument o nazwie Inwentaryzacja Przebudowy Dachu Budynku Mieszkalnego opracowany przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, stwierdził w swej decyzji, że wykonane roboty budowlane wypełniają cechy normatywne pojęcia przebudowy, a więc elementy hipotezy art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ wykonanie przebudowy budynku mieszkalnego wyklucza według organu pierwszej instancji możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nadbudowy, to należało jego zdaniem umorzyć postępowanie w sprawie nadbudowy budynku jako bezprzedmiotowe. WINB w zaskarżonej do WSA decyzji stwierdził, iż organ pierwszej instancji wykonał zalecenia wyroku tego Sądu z dnia 14 października 2009 r. o sygn. akt II SA/Rz 346/08. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, co do kwalifikacji wykonanych robót. Zauważono, iż po częściowej rozbiórce a następnie kontynuacji robót budowlanych, przedmiotowy budynek jest parterowy i posiada poddasze pokryte dachem. Wykonane roboty dotyczące poddasza i dachu na budynku mieszkalnym należy jego zdaniem uznać za przebudowę. Stanowisko organów co do kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych znajduje potwierdzenie w treści przedstawionej przez inwestora inwentaryzacji, gdzie stwierdzono jednoznacznie, iż przebudowę dachu na istniejącym budynku mieszkalnym wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i powszechnie obowiązującymi normami. Przebudowa nie wpłynęła zdaniem sporządzającego opinię na zmianę parametrów charakterystycznych obiektu w postaci kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości liczby kondygnacji. Ustalenie przez PINB wykonania przez G. L. rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego w części powodującej zmianę stanu faktycznego i zmianę kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, spowodowało umorzenie przez ten organ postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało wydane przez PINB w dniu [...] kwietnia 2013 r. i jest ostateczne. WINB w zaskarżonym do WSA rozstrzygnięciu uznał, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy postępowania administracyjnego, a istotne dla sprawy okoliczności sprawy wymagają wyjaśnienia. Z tą oceną należy się zgodzić. W niniejszej sprawie nie można pominąć, iż organy nadzoru budowlanego były zobowiązane treścią wyroku WSA z dnia 14 października 2009 r. o sygn. akt SA/Rz 346/08, do ustalenia czy roboty wykonane przez inwestora odpowiadają pojęciu przebudowy. Ponieważ postępowanie wyjaśniające potwierdziło wniosek, że roboty na budynku mieszkalnym G. L. nie polegały na nadbudowie lecz były przebudową, to zasadnie organ odwoławczy uznał zaistnienie okoliczności do wszczęcia odrębnego postępowania mającego za swój przedmiot legalność przebudowy obiektu. Zasadnie także wywiedziono w zaskarżonej decyzji, iż materielnoprawne granice sprawy wyznaczają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzona przebudowa budynku nie jest budową a to wyklucza kierowanie do inwestora nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Nie podlega kwestii, że przebudowa obiektu jest innym przypadkiem, niż te do których stosuje się art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie umorzone przez PINB dotyczyło sprawy legalności nadbudowy obiektu mieszkalnego, a nie jego przebudowy. Roboty budowlane polegające na nadbudowie różnią się od przebudowy budynku, o czym świadczy treść art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego pod kątem tego czy przebudowa obiektu G. L. jest zgodna z przepisami prawa, a więc czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, to nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem WINB, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla oceny prawidłowości przeprowadzonej przebudowy okoliczności, tym bardziej, że jego rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie sprawy nadbudowy, które nie zakończyło sprawy przebudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, sprawa nadbudowy budynku została zakończona z chwilą, w której uznano że obowiązek rozbiórki nadbudowy został przez inwestora wykonany. Podstawy do wydawania postanowień na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane mogą zostać wykazane dopiero wówczas gdy zostanie wyjaśnione czy roboty budowlane, w tym wypadku przebudowa obiektu, odpowiada normom systemu prawa budowlanego. Tymczasem, zaskarżona w drodze odwołania decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzygała o zaistnieniu lub nie zaistnieniu tych podstaw. Ograniczono się do wykazania przyczyn stanowiących o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyjaśnionej i zakończonej, czyli sprawie nadbudowy obiektu mieszkalnego G. L. Organ odwoławczy wykazał zdaniem WSA podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. właściwie wskazując temu organowi zakres okoliczności jakie powinien wyjaśnić. Sąd podziela stanowisko WINB, że z uwagi na ustalony przez PINB przedmiot postępowania w postaci prawidłowości robót polegających na nadbudowie dachu na budynku mieszkalnym a nie przebudowie tego budynku, merytoryczne orzeczenie organu odwoławczego naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponieważ Organy wykazały kierując się zaleceniami prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 346/08, że roboty wykonane przez G. L. są przebudową, to niezasadne są zarzuty strony skarżącej B. B. podważające ten fakt. Podnoszona przez nią kwestia nie wykonania nakazu rozbiórki rozbudowy, także nie miała wpływu na wynik sprawy, albowiem sprawa nielegalności rozbudowy obiektu została zakończona decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], o udzieleniu G. L. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkaniowego. Na mocy tego pozwolenia inwestor jest uprawniony do legalnego korzystania z rozbudowanego obiektu, a decydują o tym przepisy art. 40 i 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm) w związku z art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ nie okazały się zasadne także zarzuty skargi G. L., to decyzja WINB powinna zdaniem Sądu pozostać w obrocie prawnym. Powyższe motywy zadecydowały o oddaleniu skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.