II SA/Rz 764/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. Z., L. K. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania na terenach gminnego zasobu nieruchomości objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących S. Z., L. K. i M. Z. solidarnie kwotę 951 zł /słownie: dziewięćset pięćdziesiąt jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Agencja Artystyczna [...] w W., L.K.- P. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Cyrk "[...]" w C. oraz M.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna [...] w B. jest zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach gminnego zasobu nieruchomości należących do Miasta [...]. W zaskarżonym zarządzeniu Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n."), w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm., dalej "u.s.p.") w § 1 ust. 1 zobowiązał z dniem 1 lutego 2016 r. do nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, w formie płatnej bądź nieodpłatnej nieruchomości stanowiących mienie Miasta [...] i wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości znajdujących się na terenie Miasta [...] lub nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta [...] W § 1 ust. 2 zobowiązał kierowników jednostek organizacyjnych Miasta [...], dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie Miasta [...] i wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości lub nieruchomościami Skarbu Państwa do nieudostępniania tych nieruchomości na cele określone w ust. 1. W § 1 ust. 3 zakazał dystrybucji biletów za pośrednictwem jednostek organizacyjnych Miasta [...] na przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, a także ich promocji. W § 2 wykonanie zarządzenia powierzył Naczelnikowi Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] oraz kierownikom jednostek organizacyjnych Miasta [...]. Zgodnie z § 4 zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. (data wpływu: 11 marca 2016 r.) skarżący wezwali Prezydenta Miasta [...] w trybie art 101 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa do jakiego doszło w związku z wydaniem powołanego wyżej zarządzenia zarzucając jego sprzeczność z art. 2 oraz art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji RP; art. 12 u.g.n. z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki; art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej; art. 5, art. 8, art. 9, art. 24 i, art. 24 j – Rozdziału 4b "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych" ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Skarżący w uzasadnieniu wskazali, że zarządzenie powoduje negatywne skutki finansowe dla Miasta [...], gdyż uszczupla wpływy do budżetu Miasta [...], które do tej pory pochodziły z wynajmu terenów stanowiących mienie Miasta [...] na przedstawienia cyrkowe. Zarządzenie powoduje także szkody dla polskich cyrków naruszając jednocześnie ich dobra osobiste. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 kwietnia 2016 r. organ wyjaśnił, że skarżący nie wykazali, że posiadają zindywidualizowany interes prawny wynikający z normy materialnego prawa administracyjnego, tym bardziej więc nie wykazali, że doszło do jego naruszenia. Nie można takiego skutki upatrywać w potencjalnej możliwości wystąpienia w przyszłości bliżej nieokreślonych skutków czy też w uszczerbku czy szkodzie w znaczeniu ekonomicznym. Ponadto zaskarżone zarządzenie z punktu widzenia adresata jest aktem wewnętrznym, tzw. aktem wewnętrznego kierownictwa, który nie jest skierowany do jakiegokolwiek adresata ulokowanego poza administracją publiczną. Treść zarządzenia dotyczy prowadzenia spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości lub nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta [...] Z powyższych względów organ nie znalazł podstaw do uchylenia zarządzenia. W skardze na opisane na wstępie zarządzenie skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili naruszenie: 1) zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania zaskarżonego zarządzenia bez umożliwienia skarżącym i uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Prezydenta Miasta [...] procedury wskazanej w § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska skarżących i uczestnika, jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii. Zarzucili jednocześnie naruszenie, poprzez niezastosowanie, per analogiam legis, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego oraz art. 28 k.p.a. i art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia zarządzenia, a także naruszenie przepisów u.s.g., a w szczególności jej art. 5a - poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, jej art. 6 - w związku z brakiem właściwości Prezydenta Miasta [...] w obszarze nadzoru weterynaryjnego; 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta [...] w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa; b) niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta [...] jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej lub Skarbu Państwa prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa"; d) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta [...] posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j, to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w niniejszym postępowaniu. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. co do braku legitymacji skargowej po stronie skarżących. Skarżący nie wykazali bowiem jakoby zaskarżone zarządzenie naruszało sferę zagwarantowanych im ustawowo uprawnień w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji, a do wniesienia skargi na podstawie ww. regulacji nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W świetle powyższego skarżący nie wykazali, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia. O naruszeniu interesu skarżących, nie może świadczyć brak konsultacji społecznych, czy też brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia przed podjęciem zarządzenia. Skarżący nie mogą upatrywać naruszenia interesu prawnego w rzekomym uszczuplaniu dochodów gminy z tytułu dzierżawy i wynajmu czy jak twierdzą w braku możliwości zawarcia w bliżej nieokreślonej przyszłości umowy najmu czy dzierżawy, brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który zamiarowi zawarcia umowy dzierżawy, czy też najmu przypisywał charakter roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy czy najmu. Wbrew stanowisku skarżących zarządzenie nie wprowadza zakazu przedstawień z udziałem zwierząt ani też nie narusza kompetencji inspekcji weterynaryjnej, a jedynie określa sposób gospodarowania mieniem w granicach uprawnień właścicielskich. Zarządzenie nie narusza konstytucyjnych zasad wolności ani równości ani nie ingeruje w prawa przedsiębiorców. Nie narusza też zasad wspólnego rynku, a w szczególności swobody przedsiębiorczości i świadczenia legalnych w Unii Europejskiej przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, tym bardziej, że kontrola korzystania z prawa własności może odbywać się tylko z poszanowaniem ustawy krajowej, a własność jako podstawowe prawo rzeczowe, dające właścicielowi swobodę korzystania z rzeczy i rozporządzania nią z pominięciem osób trzecich korzysta z szerokiej ochrony zagwarantowanej w Konstytucji (art. 21 i 64). Ponadto adresatem zarządzenia są wyłącznie Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] oraz kierownicy jednostek organizacyjnych, co oznacza, że zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznym, który nie jest skierowany do jakiegokolwiek adresata ulokowanego poza administracją publiczną. Już z tego względu należy zauważyć, że zarządzenie nie może naruszać interesu prawnego skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Opisana na wstępie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga ta jest skargą dopuszczalną, gdyż została wniesiona z zachowaniem wymaganego ustawą trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmioty do tego legitymowane. Zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (vide pismo z dnia 7 marca 2016 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Prezydenta Miasta [...] przez pełnomocnika stron skarżących). Przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta [...] w rozumieniu jakie tej formie działania organu gminy nadaje treść art. 91 u.s.g. Zarządzenie to ma charakter władczy, jest kierowane do podmiotów znajdujących się w ramach struktur aparatu gminy jak również podmiotów pozostających na zewnątrz tego aparatu, tj. każdego przedsiębiorcy zajmującemu się organizowaniem i prowadzeniem działalności cyrkowej z udziałem zwierząt. Jednocześnie akt ten stanowi o wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, gdyż odnosi się wprost do sposobu gospodarowania mieniem publicznym jakim jest niewątpliwie mienie gminy; ponadto wyraża władczy zakaz przekazywania tego mienia do korzystania określonym kategoriom przedsiębiorców jak również wydany został przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym – Prezydenta Miasta [...]. W dalszej kolejności wypada podkreślić, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może nastąpić jedynie wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie przez organ tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotecznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Podsumowując, nie może być mowy o uwzględnieniu skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli akt organu samorządu gminnego nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem Składu Orzekającego WSA, strony skarżące wykazały, że ich interes prawny został naruszony postanowieniami Zarządzenia. Otóż postanowienia tego aktu istotnie oddziaływają na sferę prawną stron skarżących, poprzez ograniczenie ich konstytucyjnego prawa do swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej – art. 20 i 22 Konstytucji RP. Poprzez ewidentne wyeliminowanie jako korzystających z nieruchomości gminnych przedsiębiorców zajmujących się ściśle określonym rodzajem działalności gospodarczej (organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach gminnego zasobu nieruchomości), normy prawne wyrażone w Zarządzeniu wkraczają też w zasadę równości wobec prawa, która znajduje swe zakotowiczenie w przepisie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto w ten sam negatywny sposób wpływają na chronione mocą art. 73 Konstytucji RP, prawo wolności artystycznej i wolności korzystania z dóbr kultury. Strony skarżące są w istocie końcowym adresatem kwestionowanego Zarządzenia, które wprowadza negatywnie oddziaływujący na ich prawa i wolności zakaz organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, zakaz dystrybucji biletów na tego typu przedstawienia za pośrednictwem jednostek organizacyjnych Miasta oraz zakaz promocji tych wydarzeń. Wykazanie przez strony naruszenia ich własnego interesu prawnego, otworzyło Sądowi możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu skargi. Sąd po dokonaniu szczegółowej analizy podstaw prawnych Zarządzenia, doszedł do przekonania, że wszystkie wynikające z jego treści unormowania, bez wymaganej w tych okolicznościach podstawy prawnej pozbawiają Strony skarżące możliwości zarobkowania przy wykorzystaniu nieruchomości należących do Miasta [...] czy Skarbu Państwa. W aktualnym porządku prawnym nie została wyrażona taka norma prawna, która pozwalałaby organom jednostek samorządu terytorialnego na bezwzględne nieudostępnianie w celu prowadzenia działalności gospodarczej mienia tych jednostek oraz znajdującego się w ich pieczy mienia Skarbu Państwa określonym kategoriom przedsiębiorców czy przedsiębiorcom zajmujących się oznaczonym rodzajem działalności gospodarczej, w tym prowadzeniem działalności z wykorzystaniem zwierząt. Takiej normy kompetencyjnej nie wyrażają powołane w podstawie prawnej Zarządzenia przepisy u.g.n., u.s.g i u.s.p., jak również żadne inne regulacje polskiego systemu prawa (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. II SA/Kr 1078/16, WSA w Opolu w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r. II SA/Op 294/16, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r. II SA/Kr 598/16, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 października 2016 r. II SA/Wr 372/16, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r. II SA/Gl 802/16). W szczególności, zarówno art. 23 ust. 1 jak i art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowią o tym kto wykonuje czynności gospodarki nieruchomościami gminy oraz Skarbu Państwa, podając przykładowe działania z tego zakresu, nie wskazując jednak, aby na skutek tych czynności można było kogokolwiek pozbawić dostępu do korzystania nieruchomości publicznych. Należało więc stwierdzić, iż w sposób oczywisty doszło do obrazy art. 22 Konstytucji RP, który pozwala na wprowadzanie przez władze publiczne ograniczeń wolności gospodarczej (prawa do swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej) tylko mocą ustawy i tylko w celu ochrony interesu publicznego. Skutki zaskarżonej uchwały, niosą także istotne zagrożenie dla konstytucyjnej zasady równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jej mocą doszło bowiem do nieuzasadnionego prawnie zróżnicowania sytuacji prawnej przedsiębiorców cyrkowych w stosunku do innych podmiotów w zakresie udostępniania nieruchomości Gminy oraz Skarbu Państwa. Nie sposób znaleźć takiego uzasadnienia które usprawiedliwiałoby praktyczne pozbawienie możliwości korzystania z mienia publicznego taką grupę przedsiębiorców, która organizuje przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt. Sytuacja prawna Stron skarżących jak również pozostałych przedsiębiorców cyrkowych bez istotnego powodu uległa znacznemu pogorszeniu w stosunku do pozostałych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Podkreślenia też wymaga, iż mienie którego dotyczy przedmiotowe Zarządzenie, nie jest mieniem prywatnym lecz publicznym, stąd jego funkcje muszą uwzględniać potrzeby społeczne, a przed wszystkim normy prawne dotyczące zasad gospodarowania. Nie można w drodze analogii stosować wobec tej postaci mienia reguł jakie obowiązują podmioty prywatne. Innymi słowy, organy gminy nie dysponują taką swobodą zarządzenia prawami majątkowymi jaka dotyczy mienia prywatnego. Zarzuty skargi oparte o naruszenie art. 49 i art. 56 TFUE, nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd gdyż Zarządzenie nie wpłynęło na ograniczenie swobody przedsiębiorczości ani swobody wykonywania usług przez podmioty z jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Analogicznie odniesiono się do zarzutów podnoszących naruszenie przepisy K.p.a., bowiem przepisy Kodeksu nie mają zastosowania przy wydawaniu zarządzeń przez organ gminy. Sąd podziela stanowisko WSA w Krakowie co do kwestii, że zaskarżone Zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, gdyż czyni takie wrażenie i wywołuje skutki prawne takie jak akt prawa miejscowego, istotnie negatywnie oddziaływując na sferę praw i wolności podmiotów znajdujących się poza aparatem administracyjnym gminy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. II SA/Kr 1078/16, CBOSA). Został spełniony wymóg zaadresowania aktu prawa miejscowego do podmiotów niezależnych organizacyjnie od organu wydającego ów akt. Dokonana kwalifikacja musiała skutkować stwierdzeniem nieważności Zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.