II SA/Rz 768/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. 647 z działkami nr ewid. 640, 641 i 642/2 położonymi w D. w obr. 4. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156-158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 29-33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., określanej dalej jako u.p.g.k.). Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek M. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. 647 położonej w D. - celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Po rozpatrzeniu tego wniosku SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie rozgraniczenia działki nr 647. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na podstawie materiałów dowodowych w aktach sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe działki nr 647 z działkami nr 640, 641 i 642/2 zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 29-33 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Wydanie decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych działek i ustaleniu pomiędzy nimi przebiegu granicy poprzedziło sporządzenie przez uprawnionego geodetę protokołu granicznego w dniu [...] listopada 1996 r. W protokole tym spisanym w czasie czynności rozgraniczeniowych na gruncie geodeta uprawniony M. S. opisała przebieg ustalonych granic pomiędzy rozgraniczonymi działkami i przedstawiła je na szkicu oznaczając punktami A, B, C, D, E, F, i G. Ponadto z protokołu wynika, że uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego na gruncie w dniu [...].11.1996 r., w tym również M. i S. W. nie zgłaszali zastrzeżeń co do przebiegu granic, a położenie znaków granicznych było im znane, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami w protokole granicznym. Organ wskazał, że ustalenie przebiegu granic przez geodetę nastąpiło na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów w tym: mapy katastralnej, mapy zasadniczej w skali 1: 2000, mapy ewidencji gruntów w skali 1 : 500. Kolegium, odnosząc się do stawianych przez M. W. zarzutów odnośnie niezgodnej z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr 640 wyjaśniło, że nie mogą one mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięć w postępowaniu rozgraniczeniowym i nie podlegają ocenie przez Kolegium. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. W. przedstawiła w sposób obszerny przebieg sprawy zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji RP, kodeksu postępowania administracyjnego, prawa budowlanego i prawa geodezyjnego. Po ponownym zbadaniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie rozgraniczenia. Kolegium powtórzyło jak we wcześniejszej decyzji, że postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a jego uczestnicy nie zgłaszali wówczas zastrzeżeń co do przebiegu granic. Odnosząc się do stawianych zarzutów przez M. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że nie każde naruszenie prawa - nawet jeśli jest ono oczywiste może być uznane za rażące. Aby przyjąć, że przy wydawaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, należałoby wykazać, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W sprawie orzekał już Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie, który po rozpoznaniu skargi M. W. na w.w. decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2009 r., wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 268/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok stał się prawomocny. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie stronami w postępowaniu zwyczajnym, w którym zapadła kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. o rozgraniczeniu działek nr 647, 640, 641 i 642/2, byli M. W., S. W., R. W., Z. M. oraz Gmina D. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnikiem Z. M. w tym postępowaniu, ustanowionym na podstawie aktu notarialnego była A. (ew. A.) Ś. (vide k. 527 verte tom I - protokół graniczny), zaś S. W. zmarł [...].09.2001 r., a spadek po nim nabyła w całości siostra M. W. Nadmienił, że SKO prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1996 r., a więc sprzed 13 lat, nie wyjaśniło w prawidłowy sposób kto ma legitymację strony w tym postępowaniu. Do akt sprawy dołączono jedynie wypis z rejestru gruntów dla działki nr 641/1 i odpis z księgi wieczystej nr 25767 dla tej działki, wskazujący, że stanowi ona własność M. S. i A. S., ale jednocześnie obie decyzje Kolegium doręczono A. Ś. Sąd zauważył również, że jedną ze stron w postępowaniu rozgraniczeniowym z 1996 r. była Gmina D. jako właściciel działki nr 642/2. Burmistrzowi Miasta przekazano co prawda obie decyzje Kolegium "do wiadomości", ale Gmina nie została potraktowana jako strona postępowania i nie była powiadamiana o wszystkich jego czynnościach. Sąd uznał, że brak wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie jest uchybieniem procesowym charakterze istotnym, bowiem niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału. Reasumując Sąd wskazał, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wydania zgodnej z prawem decyzji niezbędne jest ustalenie wszystkich stron postępowania, uwzględniające aktualny stan własności działek podlegających rozgraniczeniu kwestionowaną decyzją z 1996 r. i udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy. SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zastosował się do zaleceń Sądu i w tym zakresie ustalił strony postępowania i zapewnił im czynny udział w postępowaniu, które jednak nie zmieniły istoty sprawy. W zasadzie przychylił się do stanowiska określonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. Kolegium powtórzyło, że postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności art. 29-33 u.p.g.k., a jego uczestnicy nie zgłaszali wówczas zastrzeżeń co do przebiegu granic. Kolegium wskazało, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą zostać uwzględnione. Konkludując Kolegium odnosząc się do nieanalizowanych dotychczas zarzutów wniosku - dotyczących nieprawidłowości w postępowaniu poszczególnych organów poinformowało, że osoba posiadająca stosowne dowody ma prawo skorzystać z uprawnień przewidzianych chociażby w Kodeksie cywilnym i wytoczyć stosowne powództwo, albo w kodeksie karnym i zawiadomić właściwą prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Domagała się prawidłowego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego działek nr 647, 640, 641, 642/2 w D. - obręb 4, nadto wniosła o wezwanie do udziału w tym postępowaniu strony tj. R. W., Z. M. oraz Gminy D.. W uzasadnieniu skarżąca w zasadzie przytoczyła treść rozważania Sądu opisaną w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło ojej oddalenie i podtrzymało w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r. skarżąca wniosła do Sądu o dopuszczanie do udziału w charakterze strony: R. W., Z. M. oraz Gminy D . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie, mając na uwadze że zaskarżona decyzja zapadła w trybie nadzwyczajnego postępowania jakim postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności podnieść należy, że instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przed wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowią wady wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. zaś organ, prowadzący w tym nadzwyczajnym trybie postępowanie bada jedynie, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym zawiera którąś z wad zawartych w przywołanym wyżej przepisie. Oznacza to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie o zawężonym i ściśle określonym przepisami k.p.a. zakresie, w którym to postępowaniu organ nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszenie, bądź nie, przez organ administracji przepisu k.p.a., stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996r. nr [...] zatwierdzającej, na jej wniosek, ustaloną w protokole granicznym z dnia [...] listopada 1996r sporządzonym przez uprawnionych geodetów, granicę między działką stanowiącą jej i S. W. własność a działką nr 640 - stanowiącą własność R. W., działką nr 641 - stanowiącą własność Z. M. oraz działką nr 642/2 - stanowiącą własność Gminy Miasta D. Orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie stwierdziło aby decyzja ta wydana została z naruszeniem którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w związku z czym odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji. Podkreśliło również, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, wydana została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 mają 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, a zarówno skarżąca, jak i pozostali uczestnicy nie zgłaszali zastrzeżeń co do przebiegu granic. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie narusza prawa tym bardziej, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła istnienia przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności tej decyzji, a wskazane w jej ocenie wady decyzji nie wyczerpują przesłanek określonych art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej uczestnicy tego postępowania zostali prawidłowo ustaleni w oparciu o aktualne wypisy z rejestru gruntów, zgodnie z zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 268/09, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżania, w oparciu o treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Nie bez znaczenia dla rozpoznania sprawy jest, że prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 304/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia granic między działkami, nie mniej jednak i wstępne stadium postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak i brak uzasadnienia wyroku czynią niemożliwym dokonanie badania przesłanek przedmiotowych. Końcowo, mając na uwadze niewskazanie przez skarżącą przesłanki określonej art. 156 § 1 k.p.a. przywołać należy dyspozycję zawartą w art. 156 § 2 k.p.a., z której wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak sentencji.