II SA/Rz 77/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 77/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) działając na skutek wniosku G. C. przeprowadził oględziny działki nr 184 będącej własnością J. R. położonej w T. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się murowany budynek garażowo-gospodarczy wybudowany w 1989 r. Budynek, o którym mowa jest położony w odległości 1,19 m od budynku garażowego murowanego i 4,69 m od stodoły drewnianej. W toku postępowania wyjaśniono, iż H. R. uzyskała pozwolenie na budowę budynku garażu o powierzchni zabudowy 75 m i kubaturze 300 m. Zdaniem organu budynek garażowo-gospodarczy został jednak wybudowany niezgodnie z warunkami technicznymi regulującymi odległości pomiędzy obiektami. Odległość między ścianami murowanymi z otworem okiennym tego obiektu, a budynku garażowego wynosiła 1,19 m, czyli znacznie mniej od wymaganej odległości 8 m. Ze względu na tą nieprawidłowość, PINB decyzją z dnia [...].02.2003 r. nr [....] zobowiązał J. R. do sporządzenia inwentaryzacji budowlanej budynku oraz przedłożenia orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych wraz z projektem robót budowlanych. Decyzją z [...].01.2006 r. znak [...], PINB nakazał J. R. zamurowanie otworu okiennego w murowanym budynku garażowo – gospodarczym oraz wykonanie naturalnej wentylacji nawiewowo – wywiewnej w każdym pomieszczeniu garażowym. Wymieniona decyzja został uchylona przez WINB decyzją z [...].05.2006 r. znak [...]. W treści tej decyzji Organ odwoławczy zasugerował konieczność wydania rozstrzygnięcia pozwalającego na doprowadzenie budynku stanowiącego przedmiot postępowania jak i sąsiedniego budynku zwanego garażem do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji wykonując wskazówki zawarte w kasacyjnej decyzji WINB, decyzją z [...].07.2007 r. znak [...] nakazał stronie postępowania wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w miejscu ściany szczytowej budynku gospodarczo – garażowego, zlokalizowanej w odległości 4,69 m od murowano – drewnianego budynku stodoły oraz w odległości 1,19 – 1,21 m od sąsiadującego z tym obiektem garażu. WINB działając na skutek odwołania złożonego przez J. R., decyzją z [...].12.2007 r. znak [...] uchylił decyzję PINB z [...].07.2007 r. znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył termin 30.06.2008 r. jako ostateczny termin na wykonanie robót budowlanych. W pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W treści tej decyzji stwierdzono m.in., iż PINB w sposób prawidłowy nakazał wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. To rozstrzygnięcie znajduje potwierdzenie w § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Odwołujący się nie przedłożył żądanych dokumentów, zaś przedłożony w trakcie rozprawy administracyjnej projekt nie pozwolił ustalić, czy budynek gospodarczo-garażowy został usytuowany zgodnie z wydanym pozwoleniem. Decyzja WINB z [...].12.2007 r., znak [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez J. R. Strona zarzuciła organom nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym. WINB nie zapoznał się z planem sytuacyjnym. Zdaniem skarżącego, organy w sposób nielegalny, bo skutkujący nieważnością decyzji, zmieniały przedmiot kierowanych do niego nakazów. Otóż początkowo postępowanie toczyło się w sprawie zamurowania otworu okiennego w budynku garażowo-gospodarczym i wykonania wentylacji. Następnie przedmiot postępowania obejmował tylko wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Z tej przyczyny strona zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20.08.2008 r. sygn. II SA/Rz 151/08 uwzględnił skargę J. R. Według Sądu ocenę legalności obiektów budowlanych wzniesionych przed 1.01.1994 r. należy badać według kryteriów nieobowiązującej ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Skład orzekający podkreślił, iż objęty nakazem obiekt budowlany został wzniesiony przed 1995 r. Ze względu na czas budowy kwestionowanego obiektu, w sprawie J. R. powinny znaleźć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Ponadto organy nie zawiadomiły stron postępowania o wszczęciu postępowania. Zauważono także, iż działka o nr 184 została obciążona prawem użytkowania na rzecz rodziców skarżącego. Organy zaś nie ustaliły następcy prawnego użytkownika działki (spadkobierców) a także nie sprawdziły czy sporny obiekt jest usytuowany na części objętej prawem użytkowania. Wyrok WSA w Rzeszowie został zaskarżony przez WINB w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA). W skardze kasacyjnej zarzucono orzeczeniu WSA naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i prawa materialnego. NSA wyrokiem z 3.12.2009 r., sygn. II OSK 1901/08 uwzględnił skargę kasacyjną WINB, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podzielono zarzut skarżącego organu, iż WSA nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy mógł mieć brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku postępowania adresat decyzji J. R. a także pozostałe strony postępowania za wyjątkiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, były informowane o wszystkich kolejnych czynnościach sprawy. Jako słuszny uznano zarzut, według którego użytkowanie jest niezbywalne i z tej przyczyny nie może wchodzić do spadku. Najpóźniej z chwilą śmierci ojca skarżącego J. R., użytkowanie wygasło. Dlatego też nie mają oparcia w przepisach prawa zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania. Są one oparte na wadliwym poglądzie związanym ze śmiercią użytkownika nieruchomości. Podzielono także zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Stanowiący przedmiot postępowania obiekt w świetle ustaleń organów nadzoru budowlanego, nie stanowi samowoli budowlanej. Oznacza to, że przepisy dotychczasowe, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., to jest ustawa z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.), nie może mieć w tym przypadku zastosowania. Wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., jednakże z naruszeniem warunków tego pozwolenia upoważnia organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Wyraźnie podkreślono, że ewentualne odstępstwa od pozwolenia na budowę winny być usuwane na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga J. R., jako nieusprawiedliwiona, podlega oddaleniu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. WSA rozpatrując ponownie skargę J. R. na decyzję WINB z [...].12.2007 r. nr [...], jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA (art. 190 p.p.s.a.). Mając to względzie art. 190 p.p.s.a., należy stwierdzić, iż organy nadzoru budowlanego nie naruszyły prawa, a to obliguje Sąd do oddalenia skargi J. R. Pozostaje w zgodzie z przepisami prowadzenie niezależnego postępowania w sprawie sąsiedniego wobec obiektu garażowo – gospodarczego obiektu garażowego. Przepisy K.p.a., a także przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują obowiązku prowadzenia jednego postępowania w obrębie dwóch zupełnie oddzielnych od siebie obiektów budowlanych. W takiej sytuacji zachodzi konieczność prowadzenia odrębnych postępowań mających na celu zbadanie okoliczności wzniesienia i podstaw prawnych regulujących proces inwestycyjny. Organy nadzoru dopuściłyby się obrazy obowiązującej procedury, jeżeli jednym rozstrzygnięciem objęłyby dwa niezależne od siebie pod względem technicznym obiekty budowlane. J. R. niesłusznie zarzuca organom niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez nie zapoznanie się ze szkicem sytuacyjnym. Nie można pominąć, iż do protokołu z rozprawy administracyjnej z 10.10.2002 r. została w postaci załącznika zamieszczona w aktach administracyjnych mapa do celów projektowych. Na tej mapie zaznaczono i wyczerpująco opisano wszystkie obiekty znajdujące się na działce nr 184. Mapa rysuje pełny obraz położenia wszystkich obiektów mających znaczenie dla sprawy. Pozwala także na uzyskanie wiedzy o odległościach pomiędzy poszczególnymi budynkami, w tym przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego. Należy podzielić zdanie organu odwoławczego, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia nałożenie na stronę obowiązku wykonania ściany oddzielenia pożarowego. O nieważności zaskarżonej decyzji nie decydują także zmiany w obrębie treści nakazów wykonania przez skarżącego określonych prac budowlanych. Tego rodzaju zmiany, nie wypełniają przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 K.p.a. Dostrzeżone przez WSA wyroku uchybienie proceduralne polegające na nie powiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego J. R. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Strona była bowiem powiadamiana o wszystkich kolejnych czynnościach procesowych; zapewniono J. R. pełną możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dowodem tego jest m.in. zawiadomienie skierowane do skarżącego przez PINB z 27.06.2007 r. o nr [...], w którym Organ pierwszej instancji powiadamia o terminie i miejscu zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy. Organy obu instancji nie mogły zapewnić następcom zmarłego J. R. czynnego udziały w postępowaniu gdyż osoby te nie stały się podmiotami cywilnoprawnego stosunku użytkowania a w rezultacie stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie obiektu gospodarczo – garażowego na działce 184 w T. Według art. 254 K.c. użytkowanie nieruchomości jest niezbywalne, co oznacza, że to prawo rzeczowe nie wchodzi w skład masy spadkowej po zmarłym. Według Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Obiekt, którego dotyczy postępowanie został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże w sposób mogący spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Wynika to z faktu usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż minimalna określona w § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Istniały więc uzasadnione powody, aby przy zastosowaniu procedury naprawczej skierować do skarżącego nakaz wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu gospodarczo – garażowego do stanu zgodnego z powołanymi przepisami. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, iż do sprawy J. R. nie mogły mieć zastosowania przepisy nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., lecz przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. NSA w kasacyjnym wyroku zwrócił uwagę, iż przedmiotowy obiekt nie jest samowolą budowlaną, tylko zaś do obiektów wybudowanych przed 1.01.1995 r. w sposób samowolny, miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wobec powyższego, obiekty nie stanowiące samowoli podlegają możliwości naprawy, czyli dostosowania do obowiązujących unormowań dotyczących warunków technicznych, według reguł nakreślonych przez ustawodawcę w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. WINB jak również PINB wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa. To uzasadnia oddalenie skargi J. R. w oparciu o art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego nie orzekano z uwagi na regulację art. 200 p.p.s.a.