II SA/Rz 772/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej (...) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Dyrektor Izby Celnej zwolnił W. K. ze służby w Urzędzie Celnym w K., na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802, ze zm.) z uwagi na skierowanie wobec niego aktu oskarżenia z art. 239 § 1 k.k. i art. 264 § 2 k.k. w zw. z art. 18 § 3 i art. 11 § 2 k.k. Po rozpatrzeniu odwołania W. K., Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] października 2003 r. Decyzja ta była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej 10.12.2004 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniami z dnia 15 lutego 2005 r. i z 22 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 42/05, Sąd oddalił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, a następnie skargę odrzucił. Na skutek wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej go ze służby, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej kolejności W. K. złożył wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2003 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i przywrócenie do służby na dotychczas zajmowane stanowisko. Powołał się na art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, uchylający art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej, który był podstawą zwolnienia. Wskazał, że wyrokiem Sądu Okręgowego w K. postępowanie zostało warunkowo umorzone, a wobec tego nie figuruje w rejestrze karnym jako osoba skazana i w rozumieniu polskiego ustawodawstwa nie jest osobą karaną. Po rozpoznaniu tego wniosku Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], wydaną w trybie art. 154 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2003 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] października 2003 r. w przedmiocie zwolnienia W. K. Służby Celnej. Wskazał, że, aby wzruszyć decyzję w oparciu o art. 154 k.p.a. muszą zaistnieć łącznie 3 przesłanki: decyzja musi być ostateczna, nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron, za jej uchyleniem lub zmianą musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych nie ma zastosowania do decyzji związanych, tj. kiedy organ zobligowany jest przepisami prawa do określonego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 14.06.2005 r., OSK 1667/07). Z tego też powodu nie można powoływać się w niniejszej sprawie na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w przytoczonym przez wnioskodawcę wyroku z 3.06.1993 r., ARN 27/93, w którym Sąd stwierdził, że w wypadku zmiany podstawy prawnej można wyjątkowo stosować art. 154 § 1 k.p.a. Brak możliwości uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznych w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej, które zostały wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 18 marca 2008 r., organ wywodzi też z jej art. 2 ust. 2. W. K., reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż nie jest osobą karaną, a wydana decyzja narusza wyrażone w Konstytucji RP zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Organ błędnie interpretuje art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, który stwierdza, że funkcjonariusza celnego, na jego wniosek przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 a lub 8 b ustawy o Służbie Celnej. Wnioskodawca wywodzi, że skoro ustawodawca nie wymienił w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej sposobów umorzenia postępowania karnego, tak jak zrobił to w art. 61 ust. 2 a ustawy o Służbie Celnej, to wobec tego każde umorzenie postępowania karnego, także warunkowe powinno skutkować przywróceniem do służby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono też, że Dyrektor Izby Celnej nie informował w toku postępowania administracyjnego o przesłankach, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. W. K. zakwestionował również pogląd organu co do braku możliwości zastosowania wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3.06.1993 r., ARN 27/93, w którym Sąd stwierdza wyraźnie, że w wypadku, gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 § 1 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną w trybie art. 154 § 2 k.p.a. Wyjaśniając motywy takiego rozstrzygnięcia podał, że wniosek W. K. został sformułowany jednoznacznie, z powołaniem się na art. 154 § 1 k.p.a. jako żądanie uchylenia w tym właśnie trybie decyzji o zwolnieniu ze służby. Niemniej jednak powoływany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wskazuje jako przesłanki przywrócenia do służby orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania. Powracając do kwestii braku możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. organ wywiódł, że uchylenie art. 25 ust. 1 pkt 8 a i b ustawy o Służbie Celnej ustawą nowelizującą z 18.03.2008 r. nie może być podstawą do uchylenia czy zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby wydanej w oparciu o te przepisy, jeżeli stała się ona ostateczna i prawomocna jeszcze przed dniem wejścia w życie zmian, a taki właśnie przypadek miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wskazuje na to art. 3 ustawy nowelizującej, pozwalający stosować ją do stanów faktycznych mających miejsce po dniu jej wejścia w życie czyli po 28.03.2008 r., z wyjątkiem postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych, do których stosuje się art. 2 ust. 1. Organ podtrzymał też stanowisko co do braku możliwości uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o charakterze związanym, zwracając uwagę, że taki właśnie charakter miała decyzja wydana w oparciu o art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej. W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest analizowanie czy za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że przesłanki te występują, to zmiana lub uchylenie takiej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, W. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), a także naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o przywrócenie do służby. Skarżący podtrzymuje swoje stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co do charakteru warunkowego umorzenia postępowania karnego, wskazując, że przywrócenie do służby winno nastąpić w każdym przypadku umorzenia, także warunkowego. Zarzuca także, że organ nie zbadał czy istnieje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a., nie informował też o przesłankach, jakimi kieruje się przy załatwianiu sprawy . Ponadto nie odniósł się do wniosku skarżącego o przywrócenie do służby, choć został on wyraźnie sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, z przyczyn , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że przedmiotem postępowania było ustalenie możliwości uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a., nie zaś kwestie przywrócenia do służby. Niemniej jednak organ ustosunkował się i do tego zagadnienia, wskazując na brak możliwości przywróceni do służby z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Art. 154 k.p.a, powołany we wniosku skarżącego i stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej, ustanawia jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwarza uprawnienie organu do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna strona nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryby nadzwyczajne pozwalają na weryfikację decyzji ostatecznych, a więc takich, które już wywołały określone skutki prawne i w związku z tym muszą być traktowane jako wyjątek od jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W takiej sytuacji przepisy dotyczące nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji muszą być wykładane ściśle, jako że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, a zatem zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 154 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w sytuacjach odpowiadających ściśle przesłankom określonym w k.p.a. Dokonana przez organ interpretacja tego przepisu prowadząca w konsekwencji do odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby celnej jest prawidłowa. Słusznie podkreśla organ, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., a także art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązują przepisy prawa, na podstawie których została wydana. Ich zmiana powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, ze zarówno art. 154 k.p.a., jak i 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja ta została wydana. Taki pogląd prezentowany jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak orzecznictwie, gdzie w jednym z wyroków NSA stwierdził, że zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27.09.2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9/11). W rozpatrywanej sprawie decyzja o zwolnieniu ze służby celnej została wydana na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311), z dniem 28 marca 2008 r. Już zatem w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a. (30.05.2008 r.) nie obowiązywały przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji, która miała być weryfikowana. Taki stan uniemożliwiał organowi wydanie decyzji uwzględniającej żądanie skarżącego. Sąd podziela również stanowisko organu co do braku możliwości zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. do decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej, ze względu na jej charakter jako tzw. decyzji związanej. Tryb ten może być stosowany tylko do decyzji wydawanych w sprawach, w których organ dysponuje uznaniem administracyjnym i przy wydawaniu decyzji nie jest ściśle związany przepisami prawa. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie, m. in. w powoływanym przez organ w decyzji z [...] lipca 2008 r. wyroku NSA z dnia 14.06.2005 r., OSK 1667/04, System orzecznictwa LEX Nr 171686, w którym Sąd stwierdził, że "postępowanie w tym trybie (art. 154 k.p.a. – przyp. WSA) może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli są to decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego – ustawy). Art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej stanowiący podstawę prawną decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej stwierdzał, że "funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego". Jego jednoznaczne brzmienie wskazuje wyraźnie, że w razie skierowania przeciwko funkcjonariuszowi aktu oskarżenia, organ celny zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Przepis ten wiązał zatem organ, nie pozostawiając mu żadnej swobody ocennej, co przesądza o wiążącym charakterze decyzji wydanej na jego podstawie. Należy też podkreślić, że fakt skierowania aktu oskarżenia został już oceniony w świetle obowiązującego wówczas art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej przepisu i wywołał skutki nim przewidziane w postaci zwolnienia skarżącego ze służby celnej. Skutki natomiast uchylenia tego przepisu czyli art. 25 ust. 1 pkt 8 a uregulowała ustawa nowelizująca z dnia 18 marca 2008 r., w przepisach intertemporalnych, stanowiąc w art. 2 ust. 2, że funkcjonariusza celnego przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8 a lub 8 b ustawy o Służbie Celnej. Wspomniany przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej reguluje zatem uprawnienia już zwolnionych, w oparciu o uchylone przepisy, funkcjonariuszy. Uprawnienia te mogą być realizowane w odrębnym postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o przywrócenie do służby celnej. Zaskarżona decyzja dotyczy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby celnej w trybie art. 154 k.p.a., zgodnie z wnioskiem skarżącego, nie zaś przywrócenia do służby, a zatem wszelkie argumenty dotyczące możliwości zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w tym odnoszące się do warunkowego umorzenia postępowania karnego, nie mogą podlegać rozpatrzeniu przez Sąd w niniejszej sprawie. Skarżący może natomiast domagać się wydania stosownej decyzji dotyczącej przywrócenia do służby w odrębnym postępowaniu, wykorzystując w tym celu prawem przewidziane środki, ze skargą na bezczynność organu włącznie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania Sąd nie dopatrzył się podnoszonego w skardze naruszenia zasady informowania stron, wyrażonej w art. 9 k.p.a. Czyniąc zadość zawartemu w tym przepisie obowiązkowi organ informował skarżącego o zakończeniu każdego etapu postępowania i możliwości składania uwag, wniosków i wyjaśnień, co wynika z akt administracyjnych sprawy (k.65, k.81). Należy przy tym podkreślić, że realizacja tej zasady nie oznacza informowania stron o planowanym sposobie rozstrzygnięcia po zakończeniu postępowania, jak sugeruje się w skardze. Sposób rozstrzygnięcia i przesłanki jakimi kierował się organ podane zostają w decyzji kończącej postępowanie, od której służą środki odwoławcze. Sąd nie stwierdza również wskazywanego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP – w zakresie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 i wynikającej z art. 32 zasady równości wobec prawa. Skarżący upatruje naruszenia tej zasady w zróżnicowaniu pozycji osób, wobec których postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby toczyły się w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2008 r., czyli po uchyleniu art. 25 ust. 1 pkt 8 a i 8 b ustawy o Służbie Celnej i które to postępowania podlegają umorzeniu a stosunek służbowy tych osób podlega zawieszeniu oraz osób, które tak jak skarżący zostały już prawomocnie zwolnione w oparciu o uchylone przepisy. Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP polega na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. Zakłada ona tym samym odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy wspólnej istotnej nie mają. Przy stosowaniu tej zasady należy w pierwszej kolejności zbadać czy podmioty, których dotyczy dana regulacja prawna są podmiotami podobnymi, po czym należy ustalić według jakich kryteriów dokonano zróżnicowania podmiotów podobnych, po trzecie, czy zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odpowiednio ważkich argumentach (L. Garlicki, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1999 r., Przegląd Sądowy Nr 7-8/2000, str. 131). Jeśli porównywane podmioty nie mają cechy wspólnej, nie są podmiotami podobnymi i zasada równości nie ma do nich zastosowania. W rozpatrywanej sprawie istotną cechą wspólną jest pozostawanie w służbie celnej. Zasada równości dotyczy zatem tych wszystkich osób, które są funkcjonariuszami Służby Celnej, w tym także tych, które nie zostały z tej służby prawomocnie zwolnione. Gdyby zatem w stosunku do tej kategorii podmiotów stosowano różne zasady w zakresie zwalniania czy zawieszania w służbie, zasadne byłoby badanie, czy nie została naruszona zasada równości określona w art. 32 Konstytucji RP. Skarżący znajduje się w innej sytuacji, został już bowiem prawomocnie zwolniony ze służby celnej. Dodać przy tym należy, że przepisy, w oparciu o które dokonano tego zwolnienia, były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny i zostały uznane za zgodne z Konstytucją w wyroku z dnia 19.04. 2004 r., sygn. akt K 1/04, OTK 2004/9/93. Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.