II SA/Rz 773/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 517 zł /słownie: pięćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Spółki A. S.A. Oddział [...] (dalej: A. lub Spółka) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku letniskowego. W dniu 15 kwietnia 2011 r. pracownicy urzędu nadzoru budowlanego [...] przeprowadzili z urzędu kontrolę legalności budowy budynku letniskowego, będącego współwłasnością W. H. oraz M. P. i J. P., usytuowanego na działce nr ewid. 401, w miejscowości C., gmina [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Działka o podanym numerze znajduje się w użytkowaniu wieczystym A. S.A. oddział [...]. W/w obiekt wchodzi w skład budynków Ośrodka Wypoczynkowego Polskiego Związku Wędkarskiego Koła "[...]" (dalej PZW). Podczas kontroli stwierdzono, że jest to obiekt parterowy, wolnostojący, z poddaszem użytkowym, wykonany w konstrukcji drewnianej słupowo-ryglowej, podpiwniczony (piwnica murowana z cegły pełnej). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., o nr [...], PINB zobowiązał W. H. oraz M. i J. P. do przedłożenia opinii w sprawie stanu technicznego obiektów. Przedmiotowa opinia została przedłożona przez zobowiązanych w dniu 1 grudnia 2011 r. Wynika z niej, że w/w obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, spełnia obowiązujące normy w tym zakresie i może być użytkowany bez zagrożenia dla środowiska i użytkowników. WINB, po rozpatrzeniu zażalenia A. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budynku letniskowego o wymiarach 5,14 m x 9,13 m, wraz z tarasem o wymiarach 0,96 m x 9,13 m, będącego własnością J. P., usytuowanego na działce nr ewid. 401 w miejscowości C., gmina [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Oddział [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że z Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] - zatwierdzonego decyzją Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...], wynika, że budowa przedmiotowego budynku letniskowego nie narusza przepisów o lokalizacji tymczasowych obiektów – domków campingowych. Podany plan dopuszczał "zabudowę turystyczno-wypoczynkową" na części terenu obecnej działki nr ewid. 401. W związku z tym, że przedmiotowy obiekt został wybudowany jesienią 1981 r. istnieje możliwość jego legalizacji. PINB podniósł, że w sprawie dotyczącej legalności budowy ośrodka wypoczynkowego w dniu 12 maja 2010 r. została przeprowadzona pierwsza ogólna kontrola dotycząca legalności budowy wszystkich obiektów należących do członków PZW. W trakcie kontroli Prezes Koła Wędkarskiego M. N., przedstawił decyzję z dnia [...] maja 1981 r., nr [...], wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego. Na podstawie tej decyzji został zatwierdzony Plan Realizacyjny Ośrodka campingowego w miejscowości C., na podstawie Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy [...]. W ocenie organu powyższe dokumenty dowodzą o prawidłowości wydanej decyzji, ponieważ gdyby w/w plan nie dopuszczał możliwości budowy tego typu obiektu, wówczas PZW nie uzyskałby dokumentów, dopuszczających budowę obiektów ośrodka rekreacyjno-wędkarskiego. PINB stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej ustawą – Prawo budowlane z 1974 r.). Postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć, co oznacza, że obiekt ten nadaje się do dalszego użytkowania. W odwołaniu od tej decyzji spółka, reprezentowana przez pełnomocnika J. F., nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem. Podniosła, że decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz może naruszać jej prawa materialne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zauważono, iż nie jest przez strony kwestionowana okoliczność wystąpienia przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowanego przed 1 stycznia 1995 r. WINB wyjaśnił, że ze względu na datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej ustawą – Prawo budowlane), do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 obecnej ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, w związku z normą intertemporalną wynikającą z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, WINB stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. Budynek letniskowy znajduje się na terenie, który w dacie jego budowy był przeznaczony pod zabudowę turystyczno-wypoczynkową. Z kolei z opinii technicznej wynika, że obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników, dlatego nie narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. A. nie zgodziło się z zaskarżonym rozstrzygnięciem i wniosło o przeanalizowanie toku postępowań przeprowadzonych przez organy. Skarżąca podniosła, że organy w decyzjach nieprawidłowo stosują nr działki 401 w miejscowości C. W ramach prac modernizacyjnych wieś C. podzielona została na dwie wsie: C. i O., w związku z tym zmieniono oznaczenia i numerację działek w tych miejscowościach. W ocenie skarżącej prawidłowym numerem działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek jest nr 1/2 oraz przypisane dotychczas tej działce rodzaje i klasy użytku tj. WS – wody stające. Powyższe może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zważywszy, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenach, które według ewidencji gruntów znajdują się pod wodami stojącymi. W związku z tym spółka wniosła o wyjaśnienie, czy użytkowanie w/w obiektu usytuowanego pod wodami nie będzie powodowość zagrożenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w odniesieniu do treści art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Działka nr 1/2 w miejscowości C. stanowi część zbiornika wodnego [...] i znajduje się w obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni i nadal jest niezbędna do jego prawidłowej i bezpiecznej pracy. Zdaniem strony skarżącej lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza także postanowienia obowiązującego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekające w sprawie organy w sposób przekonujący ustaliły, że objęty postępowaniem obiekt budowlany został wzniesiony przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane. Nie ma podstaw aby kwestionować oświadczenia W. H., M. P. oraz J. P., iż budynek letniskowy został wybudowany jesienią 1981 r. Oświadczenia te zostały złożone w trakcie oględzin obiektu w dniu 15 kwietnia 2011 r. i utrwalone w treści protokołu. Stwierdzony przez organy fakt wybudowania obiektu w 1981 r. spowodował z mocy art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane konieczność stosowania przepisów dotychczasowych, którymi są przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974. Sąd podziela stanowisko WINB, iż budowa przedmiotowego budynku stanowiła w świetle przepisów ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. samowolę budowlaną. Organ odwoławczy właściwie wskazał, że obowiązek posiadania pozwolenia wynikał dla inwestora z treści art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Właściciele obiektu letniskowego nie posiadali pozwolenia na budowę jak również roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Stwierdzony fakt samowoli budowlane naprowadził organy nadzoru na art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl treści tej regulacji: obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". W przekonaniu organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy wykazał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. To stanowisko organu nadzoru budowlanego nie jest prawidłowe i skutkuje nielegalnością wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Do tego wniosku przekonują następujące argumenty: po pierwsze, organy dokonały swych ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt przyjmując za ich podstawę treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie, w którym miano wznosić ten obiekt. WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie podkreślił, iż nie stwierdził naruszeń prawa w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym z daty budowy. Zdaniem WSA kierowanie się przepisami z daty popełniania czynu samowoli budowalnej świadczy o błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarówno przepis odsyłający (art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) jak i przepis odesłania (art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.) nie dają podstawy do twierdzenia, aby do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, należało stosować nieobowiązujące w chwili wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym. Sąd przyjmuje za odpowiadające prawu stanowisko, które wskazuje się, że organy administracji publicznej orzekając o samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, powinny badać zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Ten pogląd został wypowiedziany m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - NSA z dnia 3 lutego 2010 r., o sygn. akt II OSK 234/09, LEX nr 597505, a także w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r. o sygn. II SA/Rz 1179/12. W wyroku NSA z 24 stycznia 2007 r., II OSK 205/06, podkreślono, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Ponieważ organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły jakichkolwiek ustaleń, czy obowiązujące przepisy z zakresu planowania przestrzennego przeznaczają teren, na którym jest zlokalizowany budynek letniskowy, to nastąpiło naruszenie art. 7 i art. 77 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., które miało wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się również naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., nie wyjaśniając czy obiekt letniskowy znajduje się na obszarze, który z uwagi na położenie w pobliżu zbiornika [...], może powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Należy przyznać rację skarżącej Spółce, iż dane z ewidencji gruntów w tym oznaczenie działki nr 401 nie były obowiązujące w chwili wydawania decyzji. W treści wypisu z rejestru grunt w pozycji "uwagi" zamieszczona została adnotacja, że dane dotyczące działki o nr 401 nie są wiążące z powodu wniesienia odwołania. Z tej przyczyny, należało w toku postępowania kierować się ustaleniami wiążącymi, a więc ustaleniami dotyczącymi działki nr 1/2. W odwołaniu od decyzji PINB pojawił się zarzut usytuowania budynku letniskowego na terenie znajdującym się pod wodami powierzchniowymi. Odwołująca się Spółką wskazywała również, że działka o nr 1/2 stanowi część Zalewu. WINB w odpowiedzi wyjaśnił, że ewidencja gruntów nie wskazuje, jakie jest przeznaczenie działki gdyż budowa przedmiotowego obiektu nie była sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wymieniony organ naruszył art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., skoro rozpatrywał ewentualność zastosowania tej regulacji w oparciu o nieobowiązujące unormowania w zakresie planowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, zaistnienie okoliczności wymienionych w tej regulacji należy badać mając na uwadze obowiązujące w chwili wydawania decyzji regulacje z zakresu zapobiegania niebezpieczeństwom dla ludzi i mienia, a więc także te które dotyczą usytuowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie i w granicach zbiorników wodnych. Treść przedstawionej opinii technicznej nie odnosi do kwestii podniesionych przez skarżącą spółkę czyli zakwalifikowania działki o nr 1/2 w ewidencji gruntów jako gruntu znajdującego się pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Organy obu instancji nie wyjaśniły przekonująco, że aktualna na chwilę rozstrzygania kwalifikacja gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Jest oczywistym, że w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. zarówno stan techniczny obiektu ale także jego usytuowanie może rodzić niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Oznacza to po stronie organu nadzoru budowlanego konieczność wyjaśnienia czy dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka nr 1/2 obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku należałoby poprzez ustalenie warunków zabudowy doprowadzić do stanu, w którym istnieje pewność, że brak jest podstaw do orzekania o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974. Ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające, organy nadzoru budowlanego powinny nie tylko ustalić przeznaczenie gruntu przewidziane w aktualnych przepisach dotyczących planowania przestrzennego, ale także wyjaśnić czy lokalizacja obiektu z uwagi na bliskość zbiornika wodnego powoduje zagrożenia, które ma minimalizować art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Zaskarżona decyzja WINB a także decyzja organu pierwszej instancji narusza ponadto art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1, art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. NSA w wyroku z 20 grudnia 2011 r., o sygn. akt II OSK 1923/10, LEX nr 1134706, stwierdził jednoznacznie, iż w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 tej ustawy, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, zaś prawną formą potwierdzającą ten stan, jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 tej ustawy. Sąd stoi na stanowisku, iż stwierdzenie że sporny obiekt nie podlega rozbiórce, powinno prowadzić do jego zalegalizowania poprzez pozwolenie na użytkowanie, nie zaś umorzenie postępowania. Pozwolenie na użytkowanie prowadziłoby do ustabilizowania stanu prawnego obiektu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r., o sygn. akt II SA/Rz 1179/12). Z tej przyczyny zaskarżona decyzja narusza także art. 105 k.p.a., a to naruszenie miało istotny wpływ na ustalony w toku instancji wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zarzut skargi podnoszący niedokładne wyjaśnienie terminu dobudowy tarasu o wymiarach 0,96 m x 9,13 m nie znalazł potwierdzenia. Z treści protokołu kontroli z dnia 15 kwietnia 2011 r., a także z innych zebranych w toku postępowania dowodów nie wynika, aby wspomniany taras miał zostać wybudowany w późniejszym terminie niż domek letniskowy. Skarżąca Spółka zarówno w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego nie przedstawiła przekonujących argumentów na konieczność weryfikowania tego czy taras został wzniesiony w czasie obowiązywania przepisów ustawy – Prawo budowlane. Tylko dowody świadczące o wzniesieniu tarasu po 1 stycznia 1995 r. mogłyby wpłynąć na inną niż zastosowana w niniejszej sprawie kwalifikację materialnoprawną. Dlatego według Sądu, zarówno budowa domku jak i dobudowa tarasu miała miejsce w czasie obowiązywania przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.