II SA/Rz 775/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi N. K. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych W. K. i E. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi małoletniej N.K. działającej przez przedstawiciela ustawowego E.D. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zwanego dalej "PWINB", z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., dalej "PINB", decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [..], nakazał N.K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,20 x 4,08, przylegającego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 27/379, w miejscowości W.G. przy ul. [...]. Organ I instancji ustalił, że budynek gospodarczy posiada jedno pomieszczenie, samodzielną konstrukcję drewnianą i wymiary zewnętrzne 4,20 x 4,08 m. Składa się z 6 słupów drewnianych ustawionych na płycie betonowej nad którymi wykonano zadaszenie i jest obudowany listwami PCV i nie jest objęty pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] września 1998 r. nr [...] ani stanowiącym załącznik do decyzji projektem budowlanym. Budynek gospodarczy został wybudowany zaraz po wybudowaniu budynku mieszkalnego do którego przylega bez wymaganego przepisami tej ustawy zgłoszenia. Nieprzedłożenie dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "P.b.") do czego zobowiązano właścicielkę budynku postanowieniem PINB z dnia [...] października 2016 r., nr [...] celem legalizacji budynku gospodarczego musiało skutkować nakazem rozbiórki budynku na podstawie art. 49 b ust. 1 i ust. 3 P.b. W odwołaniu od decyzji E.D. jako przedstawiciel ustawowy małoletniej N.K., zarzuciła dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikacji spornego budynku jako gospodarczego podczas, gdy stanowi on inne pomieszczenie niemieszkalne. Nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezbędne do dokonania rozbiórki, która stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd majątkiem małoletniego dziecka, będącego właścicielem nieruchomości, a zatem wymaga zgody sądu rodzinnego, o której wyrażenie jej zdaniem powinien wystąpić organ. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym PWINB opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że prawidłowo zakwalifikowano sporny budynek gospodarczy o pow. zabudowy 17,14. m 2 jako obiekt budowlany wybudowany w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w z. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. zgłoszenia. Zakwalifikowanie budynku jako inne pomieszczenie niemieszkalne, jak chce tego odwołująca, wymagałoby rozważenia wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 48 P.b. dla rozbudowy budynku mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zastosował korzystniejszą dla inwestora wersję procedury naprawczej w trybie art. 49b P.b. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej po myśli art. 49b ust. 2 P.b. jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku spełnienia wszystkich podanych wyżej wymogów, organ jest uprawniony do wdrożenia stosownej procedury zmierzającej do legalizacji poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów wymaganych przepisami, a następnie poprzez wymierzenie przewidzianej ustawowo opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na fakt, że N. K. nie przedłożyła nakazanych w sentencji postanowienia PINB z dnia [...] października 2016 r., nr [...], dokumentów zgodnie z art. 49b ust. 3 P.b. organ nadzoru budowlanego zobligowany był nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i żaden przepis P.b. nie upoważnia organu do odstąpienia od podjęcia właściwych działań, z uwagi na to że właścicielem obiektu jest osoba małoletnia. E.D. działająca jako przedstawicielka ustawowa małoletniej N.K. zaskarżając opisaną na wstępie decyzję zarzuciła błędne przyjęcie, że brak było zgody właścicieli sąsiadujących nieruchomości na postawienie kwestionowanego budynku gospodarczego oraz brak rozważenia, że przeprowadzona w 2008 r. przez Starostę Powiatu J. zatwierdzenie znajdujących się na nieruchomości budynków, w tym także spornego podczas modernizacji ewidencji gruntów oraz budynków stanowić mogło w ocenie strony skarżącej de facto i de iure legalizację budynku. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów ewentualnego zastępstwa według norm przepisanych. Wniosła także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze. Zarzuciła, że w toku postępowania zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji całkowicie zignorował oświadczenie złożone w dniu 12 grudnia 1996 r. przez K.K. - ówczesnego właściciela działki nr 27/378, w którym ten wyraźnie zaznaczył, że zapoznał się z projektem zagospodarowania sąsiedniej działki nr 27/379 i nie zgłasza żadnych zastrzeżeń i wniosków. Tym samym wyraził zgodę na usytuowanie samego budynku gospodarczego. Organ w żaden sposób nie odniósł się tego oświadczenia i nie powiązał go z przepisami obowiązującymi w dacie wznoszenia budynku gospodarczego. Ponadto w 2008 r. przeprowadzona została modernizacja, w trakcie której "zabrano część działki na drogę gminną i zaakceptowano budynek w takiej formie jaka jest". Nikt wtedy nie wnosił żadnych zastrzeżeń co do tak wybudowanego i usytuowanego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 3 października 2017 r. przedstawiciel ustawowy małoletniej uzupełnił zarzuty skargi podnosząc dodatkowo naruszenie art. 98 w związku art. 99 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się w całości niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi uczyniono w niniejszej sprawie decyzję organów nadzoru budowlanego nakazującą stronie skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego na działce o nr 27/379, w miejscowości W.G. przy ul. [...]. Nakaz rozbiórki został skierowany do właściciela nieruchomości, na której posadowiony został nielegalnie wzniesiony obiekt, tj. do małoletniej N.K. W sprawie nie jest kwestionowany fakt wzniesienia obiektu pod rządami ustawy P.b., a więc w roku 1998, a także i to, że stanowi on budynek gospodarczy wolnostojący o powierzchni zabudowy 17,14 m². Przedstawiciele ustawowi skarżącej w toku postępowania nie zdołali wykazać, aby budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w trakcie jego realizacji regulacjami P.b. Trafnie wskazuje Organ pierwszej instancji, że w świetle art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z. art. 30 P.b., budowa tego rodzaju budowli wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu miejscowo staroście. Również w aktualnie obowiązujących przepisach budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m, jest objęta administracyjnoprawnym obowiązkiem dokonania zgłoszenia – art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżąca błędnie podnosi, że obowiązek dokonania zgłoszenia robót został dopełniony czynnościami starosty polegającymi na naniesieniu obiektu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wspomnieć bowiem należy, że kwestie aktualizacji tego operatu, nie pozostają w jakimkolwiek związku z obowiązkiem inwestora polegającym na uzyskaniu, przed rozpoczęciem właściwych robót budowlanych, zgody organu administracji wyrażanej w postaci pozwolenia na budowę lub milczenia, polegającego na niewniesieniu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Innymi słowy, modernizacja wspomnianego operatu nie spowodowała legalizacji budynku gospodarczego skarżącej. Oczywistym jest też, że uzyskanie zgody na wykonanie robót przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie stanowi o dopełnieniu ustawowego obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Zgoda, o jakiej mowa nie jest bowiem warunkiem prawnym, od którego zaistnienia zależałoby uzyskanie pozwolenia organu administracji budowlanej na rozpoczęcie reglamentowanych prawem robót budowlanych. Z racji prawidłowo dokonanej kwalifikacji nielegalnie wykonanych robót, Organy nadzoru właściwie zastosowały w sprawie przepis art. 49b P.b., uprzednio umożliwiając zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Świadczy o tym postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r., nr [...], o nałożeniu na właścicielkę budynku obowiązku dostarczenia w terminie 30 dni wymaganych przez prawo dokumentów, które umożliwiłby uniknięcie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Podstawą normatywną tego postanowienia był przepis art. 49b ust. 2 P.b., który stanowi: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 P.b.; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie PINB prawidłowo skierował do przedstawicieli ustawowych małoletniej właścicielki budynku, zaś sama małoletnia może być adresatem obowiązku przymusowej rozbiórki, o czym stanowi art. 52 P.b. Adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, co do zasady winna być bowiem osoba posiadająca w dacie orzekania o rozbiórce prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ termin wykonania obowiązku dostarczenia w/w dokumentów upłynął, a przedstawiciele ustawowi nie zareagowali w sposób prawem wymagany, to PINB zmuszony był wydać decyzję o nakazie rozbiórki garażu w oparciu o art. 49b ust. 1 i 3 P.b. Na mocy tych regulacji, niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia, zagrożone jest sankcją przymusowej rozbiórki, orzekanej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem WSA, na drodze wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku nie stały wskazywane przez przedstawiciela ustawowego przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej powoływany jako KRiO). Otóż w myśl art. 101 § 1 KRiO, rodzice obowiązani są sprawować z należytą starannością zarząd majątkiem dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jednocześnie, rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko (art. 101 § 3 KRiO). Wskazać należy, iż uzyskanie przed organami administracji dokumentów pozwalających na uniknięcie przez dziecko sankcji administracyjnej w postaci przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, nie wiąże się z podejmowaniem czynności zobowiązujących, o skutkach obciążających majątek małoletniego. Czynności te mogły wyłącznie przyczynić się do ochrony tego majątku a nie do jego uszczuplenia, co w istocie stało się w wyniku popełnionego przez rodziców zaniechania. Co więcej, wykonanie nałożonego obowiązku mieści się w dyspozycji art. 101 § 1 KRiO, który obliguje rodziców do zarządzania majątkiem dziecka ze szczególną starannością, a więc starannością kwalifikowaną o wyższych standardach niż staranność określana mianem zwykłej. Innymi słowy, pozyskanie dokumentacji niezbędnej do kontynuowania procesu legalizacji nie stanowiło czynności przekraczających zwykły zarząd majątkiem dziecka. Dodać należy, iż w toku postępowania przedstawiciele ustawowi nie starali się choćby wykazać, że podejmowali próbę uzyskania zezwolenia sądu opiekuńczego, a także nie wykazali, że takie zezwolenie jest od nich wymagane przez właściwe organy administracji. Nie zmienia to jednak faktu, iż organy nie naruszyły w zakończonym postępowaniu zasady reprezentacji osoby małoletniej w tym reguł dotyczących gospodarowania majątkiem osoby małoletniej. Nie wchodziło także w grę zastosowanie art. 98 § 2 pkt 1 KRiO, gdyż postępowanie administracyjne ma charakter postępowania niespornego, i w jego ramach nie dokonuje się czynności prawnych pomiędzy dzieckiem a jego rodzicem. Kwestia braku zdolności finansowej strony skarżącej do wykonania nałożonego obowiązku, dla orzeczonego nakazu rozbiórki nie ma prawnego znaczenia; taki nakaz winien być wykonany niezależnie od stanu majątku osoby zobowiązanej. Odpowiadając na twierdzenie o tym, że wyrok oddalający skargę spowoduje uszczuplenie majątku skarżącej, WSA zwraca uwagę, iż jedynym kryterium oceny legalności działań administracji publicznej jest kryterium legalności. Ponieważ Organy w niniejszej sprawie prawa nie naruszyły, to majątkowe konsekwencje nakazu rozbiórki nie są w stanie wpłynąć do końcowy wynik postepowania sądowego. Przypomnieć też należy, iż nakaz rozbiórki jest efektem obowiązywania prawa, które nie pozwala organom zalegalizować robót, jeżeli właściciel nieruchomości (w tym wypadku przedstawiciele ustawowi małoletniej) nie podjął działań umożliwiających uniknięcie tej sankcji. Reasumując, decyzja PWINB prawa nie narusza zarówno na płaszczyźnie procesowej jak i materialnoprawnej. Sąd nie będąc związany granicami i zarzutami skargi, nie doszukał się w działaniach organów takich uchybień, które skutkowałyby obowiązkiem uwzględnienia skargi z urzędu. Z przedstawionych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.