II SA/Rz 779/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ SO del. Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi T. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] o odmowie przyznania T. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem M. W. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 3 pkt 1, 2 i 21, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., określanej dalej jako ustawa). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że T. W. wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka pomocy Społecznej w W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. W. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] marca 2010 r., opisaną na wstępie odmówił T. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem M. W. W uzasadnieniu wskazał, że T. W. ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad swoim mężem, który orzeczeniem lekarza ZUS z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] został zaliczony do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji czasowo do dnia 31 grudnia 2010 r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wskazując następnie na art. 24 ust. 4 ustawy Wójt nadmienił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Konkludując organ podał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoim małżonkiem. W odwołaniu od tej decyzji T. W. wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie wniosku. W uzasadnieniu wskazała, że od 26 lat jest razem z mężem i mają 12 dzieci, których pięcioro jest w wieku od 17 do 7 lat i uczęszczają do szkół. Od 2003 r. jej mąż jest na rencie z powodu choroby. Wskazała, że jego stan w 2009 r. pogorszył się na tyle, że potrzebował jej opieki przez cały czas, jej mąż cierpi na zwyrodnienie kręgosłupa od 1990 r., które pogarsza się i wymaga leczenia. W jej ocenie wydana decyzja jest dla niej krzywdząca i niezrozumiała. Wyraziła niezrozumienie odnośnie nakładania obowiązku alimentacyjnego, a z drugiej strony brak możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 lipca 2008 r., zgodnie z którym osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad taką osobą. Podała, że spełnia wszystkie kryteria, by otrzymać świadczenie pielęgnacyjne prócz tego, że jest w związku małżeńskim. Posiada jedno dziecko niepełnosprawne, wymagające opieki, leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku z tym nie może podjąć pracy, z powodu niepełnosprawności dwóch członków rodziny. SKO decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło argumentację organu I instancji sprowadzającą się do konkluzji, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje T. W. nad M. W., jako osobie wymagającej opieki z uwagi na łączący ich związek małżeński. Wydanie decyzji zgodnie z wolą skarżącej stanowiłoby rażące naruszenie przepisów ustawy. Organ odwoławczy nadmienił, że nie może także wziąć pod uwagę argumentów podnoszonych w odwołaniu, mimo że są one bardzo istotne i ważne, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Wydana przez organ I instancji decyzja jest zgodna z przepisami ustawy. T. W. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości, jako bardzo krzywdzącej. Zdaniem skarżącej art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przeczy przysiędze małżeńskiej składanej dnia [...].02.1984 r. w USC w M. i [...].04.1984 r. w Kościele w N. [...]". Wniosła o "unieważnienie małżeństwa" bądź przekazanie tego wniosku "kompetentnej instytucji" lub uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji GOPS w W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (tu decyzja). Sąd administracyjny rozważa zatem kwestię, czy decyzja organu administracji publicznej mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn, które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. P.27/2007 (OTK ZU 2008/6A poz. 107) uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia pra3wa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Trybunał zwrócił też uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej, ale i zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organy orzekające w sprawie negatywne dla niej rozstrzygnięcie wywiodły z regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalne brzmienie tego przepisu, które zastosowały te organy, może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie dla osoby, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. Jednakże takie rozumienie powyższego przepisu niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. W ocenie Sądu, taka interpretacja tego przepisu, w szczególności w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. cyt. wyżej obszernie, nie zasługuje na akceptację. Trzeba w tym również miejscu przypomnieć prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż przy wykładni przepisu, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, co nie oznacza, że granica wykładni językowej jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która sprawuje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27.02.2008 r., I OSK 194/2007). Mając zatem na uwadze powyższe zasady wykładni prawa Sąd stwierdza, że fakt, iż skarżąca wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącą. Sąd zastosował interpretację normy ustawowej przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zapewnia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Miał więc przy tym na uwadze zasady konstytucyjne równości wobec prawa (art. 32), ochrony rodziny (art. 18) oraz zapewnia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa doi szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej (art. 71). Ponadto według art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, niewątpliwie jest realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym. Reasumując, przedstawioną przez organy orzekające w sprawie interpretację powołanych przepisów prawa materialnego Sąd uznał za błędną, co prowadzi do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie prowadzić to musiało do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały na uwadze zaprezentowaną przez Sąd wykładnię wspomnianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 152 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.